II SA/Ol 975/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 maja 2007 r. A. i R.G. dokonali zgłoszenie do Starosty N. zamiaru budowy pięciu zbiorników na gnojówkę, każdy o pojemności 25 m³ oraz płyty gnojowej o powierzchni użytkowej 150 m², na działkach "[...]" w K. Postanowieniem dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr "[...]", nakazał inwestorom zabezpieczyć wykop pod trzecią komorę zbiornika i zobowiązał ich do przedstawienia, do dnia 31 sierpnia 2007r., wymienionych w sentencji postanowienia dokumentów. Organ nadzoru budowlanego ustalił bowiem w toku kontroli rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi ze zgłoszenia a faktycznie wykonywanymi robotami budowlanymi. Inwestorzy wybudowali jeden dwukomorowy zbiornik o wymiarach: 13m x 4,5m x 1,65m, o pojemności ok. 40m³ przedzielony wewnątrz ścianką, natomiast według projektu każdy ze zbiorników powinien mieć wymiary 6,5m x 4,5m x 1,65m i pojemność 24 m³. Realizowana inwestycja wymagała zatem pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że samowolna budowa nie spowoduje zmiany funkcji zagospodarowania terenu i nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał inwestorom rozbiórkę zbiornika na gnojowicę, gdyż nie zrealizowali oni w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków. Po rozpatrzeniu odwołania A. i R.G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia "[...]" uchylił powyższą decyzję w całości oraz uchylił postanowienie "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że materiał dowodowy nie odzwierciedlał stanu faktycznego sprawy i nie pozwalał na prawidłowe ustalenie stron postępowania, a w postanowieniu nie sprecyzowano trybu wszczętego postępowania, co naruszyło art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako K.p.a.). Podkreślił ponadto, że inwestorzy skutecznie złożyli zawiadomienie o zamiarze budowy pięciu zbiorników na gnojówkę i płyty gnojowej, co wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał ponadto, że prowadzone postępowanie powinno dotyczyć całego przedsięwzięcia, a nie jego poszczególnych elementów. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy zbiornika wielokomorowego na gnojówkę. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że inwestorzy dokonali zgłoszenie zamiaru budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, a Starosta N. nie wniósł sprzeciwu. Ponieważ kontynuowali oni budowę zgodnie z tym zgłoszeniem, brak było znamion samowoli budowlanej, co wykluczyło prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Prowadzone postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe, wobec czego należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W złożonym odwołaniu M.K. zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji wbrew art. 107§ 3 K.p.a. nie zawarto ustaleń organu pierwszej instancji, które dawałyby podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołującego się, stan faktyczny sprawy wyklucza takie orzeczenie, gdyż wybudowano zbiornik wielokomorowy bez niezbędnego w tym wypadku pozwolenia na budowę. Zarzucił ponadto, że usytuowanie spornego obiektu budowlanego narusza przepisy sanitarne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził w uzasadnieniu, że inwestorzy skutecznie dokonali zgłoszenia budowy spornego zbiornika oraz płyty gnojowej. Brak było zatem znamion samowoli budowlanej i podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Przedłożony pomiar powykonawczy płyty obornikowej i zbiornika potwierdził wybudowanie tych obiektów zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją. Oświadczenie to podpisał uprawniony geodeta, wobec czego organ nadzoru budowlanego nie mógł kwestionować tego faktu. Dodatkowo organ wskazał, że Dyrektor Wydziału Infrastruktury i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego nie dopatrzył się naruszenia prawa w przyjęciu zgłoszenia inwestorów przez Starostę N. W złożonej skardze M.K. zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż inwestorzy wybudowali jeden wielokomorowy zbiornik, a nie pięć zbiorników jednokomorowych, jak to przyjęły organy obu instancji. Zakwestionował ponadto prawidłowość pomiaru powykonawczego spornej inwestycji. Stwierdził, że przedmiotowa budowla jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, które zgodnie z § 3 pkt 90 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Inwestorzy nie posiadają decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy obu instancji nie odniosły się do naruszenia przez inwestora także przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że skarżący nie ma przymiotu strony. Na rozprawie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organ pierwszej instancji ustalił w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 lipca 2007 r., że inwestorzy wykonali płytę gnojową o wymiarach i lokalizacji zgodnej z projektem zagospodarowania terenu oraz wybudowali zbiornik na gnojówkę o wymiarach 13,0m x 4,5m x 1,65m, przedzielony wewnątrz ścianką grubości 20 cm, zamiast dwóch samodzielnych zbiorników o wymiarach 6,5m x 4,5m x 1,65m każdy. Następnie, na podstawie mapy sytuacyjno – wysokościowej organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły, że w stanie faktycznym sprawy inwestorzy wybudowali wymienione wyżej obiekty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 16 maja 2007 r., czyli, że przedmiotową inwestycję stanowi pięć odrębnych zbiorników na gnojówkę o pojemności 24 m³ każdy oraz płyta gnojowa o powierzchni 150 m². Stanowiska tego nie można podzielić. Pomimo obowiązku wynikającego z art. art. 7, 77 §1, i 80 K.p.a., nie poczyniono bowiem ustaleń w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim, oceniając zasadniczy, zdaniem organów obu instancji, dowód w sprawie, tj. mapę sytuacyjno – wysokościową, nie można pomijać, że zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. nr 25, poz. 133) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza, sporządzana po zakończeniu budowy obiektów budowlanych, ma na celu zebranie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania działki lub terenu. Pomiar powykonawczy dotyczył zatem tylko kwestii wybudowania przedmiotowych obiektów budowlanych zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją i nie mógł stanowić dowodu na okoliczność wybudowania przez inwestorów obiektów budowlanych zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w szczególności z art. 30 ust. 1 pkt 1. Ponadto kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego, co wynika wprost z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie do wykonawców prac geodezyjnych, tj. podmiotów posiadających niezbędne uprawnienia zawodowe do opracowania i czynności geodezyjnych, zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, z późn. zm.). Zauważyć również należy, że moc dowodowa dokumentu urzędowego nie jest bezwzględna i można, stosownie do art. 76 § 3 K.p.a., przeprowadzić inny dowód co do jego treści. Za rozstrzygającą okoliczność organy obu instancji uznały fakt dokonania zgłoszenia budowy pięciu zbiorników na gnojówkę i płyty gnojowej, które to zgłoszenie nie zostało zakwestionowane w drodze sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej. Przypomnieć należy, że w zgłoszeniu inwestor określa, zgodnie z art. 30 ust. 2 rodzaj, m.in. zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz dołącza w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki. Dokument ten wraz z załącznikami określa więc parametry techniczne planowanej inwestycji. W zgłoszeniu inwestorzy zgłosili zamiar wybudowania wymienionych wyżej obiektów budowlanych, wykonywanych według załączonych projektów. W stanie faktycznym sprawy nie wiadomo jednak, czy inwestycja zgłoszona do Starosty jest tożsama z tą, której dotyczy projekt architektoniczno – budowlany zbiorników na gnojówkę przedłożony organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor nie jest zobligowany do przedłożenia projektu budowanego, lecz w zależności od potrzeb tylko odpowiednich szkiców lub rysunków. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie projekt sporządzony w maju 2007 r., ale nie ma dokumentów potwierdzających, czy ten projekt, czy inne dokumenty były dołączone do zgłoszenia. Z tego projektu wynika, że budowane ma być pięć przepływowych zbiorników na gnojówkę, ustawionych bateryjnie tworzących jeden duży zbiornik połączony, który umożliwia przelewanie się nieczystości pomiędzy jego komorami. Organy administracji nie oceniły, czy obiekt ten faktycznie spełnia wymogi przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, co uprawniałoby inwestora do dokonania zgłoszenia. Sytuację komplikuje też wydane w dniu 24 lipca 2007r. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nakładającego na inwestorów obowiązek m. in. przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowanego przedmiotowej inwestycji. Nieuzasadniony był zatem wniosek, wysnuty wyłącznie na podstawie mapy sytuacyjno – wysokościowej, że inwestorzy zrealizowali pięć odrębnych zbiorników, których budowa zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było w kontrolowanym postępowaniu przeprowadzenie takiego dowodu, który bezspornie potwierdzałby, że przedmiotowa inwestycja rzeczywiście stanowi pięć niezależnych zbiorników na gnojówkę oraz płytę gnojową, o parametrach podanych w zgłoszeniu. Dopiero bowiem bezsporne ustalenie powyższej kwestii upoważniałoby organ nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w tej sprawie, przy założeniu, że tej właśnie inwestycji dotyczyło zgłoszenie. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, która stanowi przesłankę umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., można bowiem mówić, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Ustalony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym stan faktyczny nie pozwala zaś na zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. Należy również zauważyć, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak w ustawowym terminie sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej wyłącza, co do zasady, możliwość przyjęcia, że nastąpiła samowola budowlana, o której mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Jednakże, w niektórych sytuacjach organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do dokonania oceny, czy zgłoszony obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego Dotyczy to przypadku, gdy rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Stanowisko takie zostało zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (ONSAiWSA 2004/1/26) i jest akceptowane w doktrynie (por. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, str. 524) i zasługuje na aprobatę. O tym czy po stronie inwestora istnienie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia decyduje kwalifikacja obiektu budowlanego, a nie działania inwestora, który niezależnie od rodzaju planowanej budowy, wybiera uproszczoną formę reglamentacji robót budowlanych. Podkreślić należy, że zawarty w art. 29 Prawa budowlanego katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jest wyliczeniem enumeratywnym. Wobec tego wyłącznie obiekty i roboty budowlane wymienione w powyższym przepisie nie wymagają pozwolenia na budowę. Skoro przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej uzyskania pozwolenia na budowę, to niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej norm prawnych w nim zawartych. Wobec powyższego, okoliczność, że inwestor, który przed wybudowaniem obiektu budowlanego zamiast uzyskać pozwolenie na budowę dokonał jedynie zgłoszenia robót budowlanych, nie wyklucza uznania go za budującego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe jest niezależnie od tego, czy właściwy organ po doręczeniu mu wadliwego zgłoszenia wniósł sprzeciw. Zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowiłoby zatem podstawy do uznania, że obiekt budowlany w takie sytuacji nie może podlegać rozbiórce (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2005, str. 82). Fakt zatem, że inwestorzy zgłosili zamiar budowy przedmiotowych obiektów budowlanych, a właściwy organ administracji nie wniósł sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, nie wyklucza możliwości zastosowania art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego, które dotyczą pozostałych przypadków nielegalnego wykonywania robót budowlanych wbrew przepisom Prawa budowlanego, a więc m.in. sytuacji gdy wybudowano obiekt budowlany o innych parametrach technicznych, niż to wynika ze zgłoszenia. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego przy rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego, a następnie kiedy on został zrealizowany, jaki był zakres robót budowlanych oraz czy roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Ustalenia te są niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia, czy wystąpiła samowola budowlana i w jaki sposób należy ją zlikwidować, czy też nie i postępowanie w sprawie samowoli budowlanej winno ulec umorzeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1130/05, Prawo budowlane, red. A. Gliniecki, Warszawa 2007, art. 48, teza 17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 1941/00, op.cit. art. 48, teza 66). Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji, uwzględniając powyższe rozważania, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustali wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w szczególności zweryfikuje parametry techniczne spornych zbiorników oraz dokona analizy, czy faktycznie wybudowane obiekty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy też prawidłowe było dokonanie zgłoszenia. Na tej podstawie rozstrzygnie sprawę co do istoty i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę zarzutu organu odwoławczego, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, należy zauważyć, że co do zasady krąg podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniach administracyjnych uregulowanych w Prawie budowlanym wyznacza się zgodnie z art. 28 K.p.a. Wyjątki są wskazane wprost w tej ustawie (art. 28 ust., art. 40 ust. 3 czy art. 59 ust. 7) i muszą -jako lex specialis- być interpretowane ściśle. Artykuł 28 K.p.a. przewiduje natomiast, że prawa strony ma podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym można wywodzić również z przepisów prawa cywilnego. Wobec powyższego, określając krąg podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego nie mogą opierać się wyłącznie na analizie obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, tj. m.in. na ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt, zawartych w przepisach techniczno – budowlanych, przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego czy ochrony środowiska. Skoro skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działkami inwestorów zabudowanymi spornymi obiektami budowlanymi, to zgodzić się należy z organem pierwszej instancji, że sprawa dotyczy jego interesu prawnego wywodzonego z prawa własności nieruchomości. Dodatkowo należy wskazać, ze odpowiedź na skargę jest pismem procesowym i jako takie nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonego aktu. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.