II SA/Ol 979/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Pieniężno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr PN.4131.369.2023 w przedmiocie ustalenia terminów rekrutacji i postępowań uzupełniających dla klas pierwszych w szkołach podstawowych oraz publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Pieniężno oddala skargę. Wojewoda Warmińsko – Mazurki (dalej jako: Wojewoda) rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 sierpnia 2023 r. stwierdził nieważność § 4 zarządzenia Nr 3/23 Burmistrza Pieniężna z 10 stycznia 2023 r. w sprawie terminów rekrutacji i postępowań uzupełniających do klas pierwszych w szkołach podstawowych oraz publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Pieniężno. W zakwestionowanym paragrafie Burmistrz zarządził, że utworzenie oddziału przedszkolnego lub klasy pierwszej jest warunkowane ilością wniosków rodziców o przyjęcie dzieci tak aby oddział przedszkolny nie liczył mniej niż 8 wychowanków, a oddział klasy pierwszej nie mniej niż 4 uczniów. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, że zarówno przepisy ustawy Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2023 r., poz. 900, dalej jako: ustawa ), jak i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli ( Dz. U. z 2019 r., poz. 502, dalej jako: rozporządzenie ) nie określają minimalnej liczby uczniów w klasie. Burmistrz określając minimalną liczbę dzieci warunkującą utworzenie oddziału przedszkolnego lub oddziału pierwszej klasy działał bez podstawy prawnej. Dzieci, które mieszkają w obwodzie danej szkoły podstawowej mają prawo do nauki w tej szkole nawet jeżeli do klasy pierwszej zgłosi się tylko jeden kandydat. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Pieniężno zarzucając naruszenie zasady celowego, racjonalnego i terminowego wydatkowana środków publicznych, czyli art. 44 ustawy o finansach publicznych, jaką powinien kierować się każdy samorząd. W konsekwencji skarżąca wniosła o unieważnienie zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi wskazano, że gmina prowadzi dwie szkoły podstawowe, szkoła w Lechowie ma 8 oddziałów, do których uczęszcza 27 uczniów. Brak jest wykwalifikowanej kadry nauczycielskiej, zaś kosztów prowadzenia szkoły nie pokrywa subwencja oświatowa. Brak wprowadzenia ustawowej regulacji, co do minimalnej ilości uczniów w klasie, powoduje wydatki rzędu ponad miliona złotych z tzw. środków własnych, które można przeznaczyć na zadania służące większej liczbie mieszkańców gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, Zgodnie natomiast z treścią art. 1 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi Gminy i dokonaniu na podstawie powołanych na wstępie przepisów kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 24 sierpnia 2023 r. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, a ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W tym kontekście kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Z art. 85 i art. 86 u.s.g. wynika natomiast, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności zarządzenia zapada zatem w razie ustalenia, że jest ono dotknięte wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Równocześnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia prawa" ani nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A, Nr 9, poz. 100, wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, iż naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. w sprawie II OSK 2884/16 (CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Artykuł 130 ust. 5 Prawa oświatowego stanowi, że do klasy I publicznej szkoły podstawowej, której ustalono obwód, dzieci i młodzież zamieszkujące w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu. Tak więc ani zacytowany wyżej przepis, ani żaden inny przepis ustawy nie daje możliwości uzależniania utworzenia klasy od ilości uczęszczających do tej klasy uczniów. Wręcz przeciwnie klasę taką należy utworzyć, gdy jest choćby jedno dziecko zamieszkałe w obwodzie szkoły, chcące do niej uczęszczać. Również przepisy rozporządzenia nie zawierają uprawnienia do wskazywania minimalnej liczby dzieci w klasie, umożliwiającej jej utworzenie. Przeciwnie rozporządzenie w § 5 wskazuje jedynie na maksymalną liczbę dzieci w oddziale przedszkola oraz uczniów w oddziale klas I-III, określając tę liczbę na 25 uczniów. Powyższe potwierdza przedstawiony wyżej pogląd, że nie można określać minimalnej liczby uczniów w klasach szkoły podstawowej ( dzieci w oddziale przedszkolnym ) oraz warunkować możliwość utworzenia klasy ( oddziału przedszkolnego) od określonej liczby uczniów. W zakwestionowanym przez Wojewodę paragrafie zarządzenia doszło do naruszenia prawa, które bez wątpienia było istotne. Wydaje się, że przedstawione unormowania nie budzą wątpliwości interpretacyjnych również po stronie skarżącej, która w skardze przywoływała argumenty ekonomiczne, a nie te wynikające z przepisów oświatowych. Argumenty dotyczące konieczności ponoszenia znacznych kosztów związanych z nauczaniem małej ilości dzieci w danej szkole nie mogą być jednak podstawą do wprowadzania ograniczeń sprzecznych z unormowaniami zawartymi w ustawie Prawo oświatowe, jak i rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.