II SA/Ol 980/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia ‘[...]’ r. Starosta, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr "[...]", obręb R., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej jako: u.o.g.r.), art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 1537 ze zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Organ stwierdził, że realizacja inwestycji wymaga ogrodzonego terenu o pow. ok. 100 m2, w granicach którego zostanie posadowiona wieża, a u jej podnóża umieszczone zostaną urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo–odbiorcze. Ustalił, że granice działki objętej wnioskiem obejmują użytki rolne klasy R III o powierzchni ok. 0,1000 ha oraz grunty klasy Ps IV. Przytoczył treść art. 7 ust. 2 i ust. 2a u.o.g.r. i wskazał, że nie zostały spełnione warunki określone w pkt 1, 2 i 3 art. 7 ust. 2a u.o.g.r. W związku z tym przyjął, że teren wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie została więc spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem, pozytywne uzgodnienie projektu decyzji byłoby możliwe, gdyby teren objęty był zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jednak przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. (uchwała Nr IX/32/90 Gminnej Rady Narodowej w Ś. z dnia 30 kwietnia 1990 r., zmienionej uchwałą Rady Gminy z dnia 14 listopada 1994 r., Nr VI/33/94) położona była na terenach rolnych, które nie wymagały zgody na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dalej starosta argumentował, że zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie mieści się w katalogu składników zaliczanych do infrastruktury o nieznacznym oddziaływaniu, wyszczególnionych w art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Reasumując, uznał brak podstaw do uzgodnienia projektu decyzji. Spółka A (dalej jako: skarżąca, spółka) wniosła zażalenie, domagając się uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej. Zarzuciła organowi I instancji błędną wykładnię art. 50 ust. 1, zgodnie z którym art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest stosowany wprost, a ma odpowiednie zastosowanie. W konsekwencji nie można przesądzać o bezpośrednim, czy wręcz automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarzuciła zupełne pominięcie art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Podniosła, że ustawa ta weszła w życie w 2010 roku i jej celem było zniesienie uciążliwych przeszkód stawianym inwestorom telekomunikacyjnym, przede wszystkim, na gruncie władztwa planistycznego oraz postępowań budowlanych. W art. 46 ust. 2 zd. 2 czytamy, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Organy administracji powinny zatem przy odpowiednim stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. rozważyć możliwość odstąpienia od zastosowania tego przepisu w sprawie. Skarżąca wskazała, że stanowisko takie potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt. II OSK 734/15 oraz wydany w jego konsekwencji wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Rz 336/17. Zdaniem skarżącej zamiar lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Spółka argumentowała ponadto, że wykonanie stacji bazowej nie spowoduje niekorzystnej dla celów ochrony gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia gruntu, bowiem działania polegają wyłącznie na posadowieniu instalacji antenowej i przeprowadzeniu w ziemi kabla. Dodatkowo spółka wywiodła, że omawiana działka oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytki: Br-lIIb, R-Illb, S-Rlllb i PslV, co zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034) oznacza: Br-lIlb - grunty budowlano rolne o III klasie bonitacyjnej, R lllb - grunty rolne o III klasie bonitacyjnej, S-R lllb sady - grunty rolne - o III klasie bonitacyjnej, Ps lV - pastwiska trwałe o IV klasie bonitacyjnej. Zdaniem skarżącej oznacza to, że na przedmiotowym terenie jest zgoda na zabudowę. Zauważyła, że mimo występowania III klasy bonitacyjnej na części działki, na omawianym terenie występuje zabudowa. Oznacza to, że wydano dla tego terenu zgodę na jego przekształcenie. Skarżąca wskazała też na błędne stanowisko organu I instancji co do niespełnienia przesłanek wyłączających konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z art. 7 ust. 2a u.o.g.r. Podkreśliła, że inwestycja nie przekracza 100 m2 . Tym samym, w ocenie skarżącej, w stosunku do gruntów klasy III dla przedmiotowej inwestycji, nie jest wymagane uzyskanie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., z których wynika obowiązek uzgadniania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.g.r. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Podniósł, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r., ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Art. 7 ust. 1 ww. ustawy określa, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że przeznaczenie gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Natomiast stosownie do art. 7 ust. 2 a u.o.g.r., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r., poz. 624 i 820)); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Dalej organ II instancji wskazał, że działka objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego składa się z następujących gruntów: R IIIb - 0,3834, S R III b - 0,0317, P s IV 0,0796, Br R III b -0,098. Zdaniem Kolegium, nie ulega zatem wątpliwości, że wymaga uzgodnienia w zakresie gruntów rolnych. Bezspornym jest też, że skoro jest to grunt rolny klasy III to wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, bez względu na to, czy znajduje się na działce zabudowa, czy też nie. Podkreślił, że terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 u.o.g.r. jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zagospodarowania. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Konsekwencją takiego stanowiska jest to, że należy uznać, iż cała część działki wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. Stwierdził, że organ I instancji wykazał brak spełniania przesłanek z art. 7 ust. 2 a pkt 1, 2 i 3 u.o.g.r. Kolegium przychyliło się ponadto do stanowiska organu współdziałającego, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 46 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1537). Wyjaśniło, że trudno byłoby zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2017 r., z którego wynika, że instytucja odpowiedniego stosowania przepisu, wyrażona w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. pozwala na taką interpretację, w rezultacie której nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że nie ulega wątpliwości w niniejszej sprawie to, iż działka objęta wnioskiem składa się z gruntu rolnego klasy III, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych ustalił, że taka zgoda nie została wydana i jednocześnie nie są spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2 a u.o.g.r.. Wobec powyższego rozstrzygnięcie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych jest prawidłowe. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, spółka domagała się uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w związku z naruszeniem: 1. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez uznanie, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i wymaga zgody na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze; 2. art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez brak odniesienia się organu II Instancji do zarzutu nieprawidłowego zastosowania odniesienia z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. przez Starostę Olsztyńskiego. W uzasadnieniu skarżąca ponownie powołała się na wyroki sądów administracyjnych wskazane w zażaleniu. Podniosła, że organy wadliwie zastosowały art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Użyte w tym unormowaniu sformułowanie o "odpowiednim" stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może przesądzać o bezpośrednim, czy wręcz automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powtórzyła, że organy administracji budowlanej, w kontekście swoich rozważań nad "odpowiednim" stosowaniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zupełnie pominęły regulację, przewidzianą w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Podkreśliła, że ustawa ta weszła w życie w 2010 roku i jej celem było zniesienie uciążliwych przeszkód stawianym inwestorom telekomunikacyjnym, przede wszystkim, na gruncie władztwa planistycznego oraz postępowań budowlanych. W art. 46 ust. 2 zd. 2 czytamy, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Organy administracji powinny zatem rozważyć przy odpowiednim stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. także reguły interpretacyjne wynikające z innych ustaw dotyczących inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym cytowanej ustawy i możliwość odstąpienia od zastosowania tego przepisu w sprawie. Spółka zaznaczyła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium nie odniosło się także w sposób wyczerpujący do argumentów skarżącej dotyczących rzeczywistych skutków wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej. Podkreśliła, że posadowienie wieży telekomunikacyjnej oraz przeprowadzenie w ziemi kabla do niej, nie spowoduje niekorzystnej dla celów ochrony gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia gruntu, zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie lokalizacja wieży jest przewidziana na niewielkiej części działki, na której znajdują się grunty klasy R III, co zdaniem skarżącej jest wystarczającym powodem aby umożliwić realizację wnioskowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługują na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017r. poz. 2188). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Organy administracji mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów. Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. W rozpoznawanej sprawie, organ II instancji, wbrew wymogom wskazanych przepisów oraz art. 15 k.p.a, w myśl którego organ odwoławczy ma obowiązek zbadać sprawę na nowo w jej całokształcie, pomimo podniesionego przez skarżącą w zażaleniu zarzutu błędnej wykładni art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez pominięcie, że zgodnie z tym ostatnim przepisem przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie rozważył w ogóle tego aspektu sprawy. Nie przedstawił całościowego rozumienia wskazanego przepisu w ujęciu stanowiska strony, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że przychyla się do stanowiska organu współdziałającego, że w sprawie nie ma zastosowania art. 46 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Stanowisko to jest niezrozumiałe, gdyż organ I instancji w ogóle nie powoływał się na art. 46 ust. 2 wskazanej ustawy i wskazał wyraźnie na zastosowanie w sprawie art. 46 ust. 3 tej ustawy. Przy czym organ I instancji nie dokonał wykładni tego przepisu, a jedynie go przytoczył. Organy obu instancji nie wyjaśniły zatem w ogóle, czy treść art. 46 ust. 2 powołanej ustawy może mieć znaczenie przy interpretacji ust. 3 tego artykułu, a w konsekwencji art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wskazać należy również, że organ II instancji w sposób niedopuszczalny ograniczył argumentację do lakonicznego stwierdzenia, że: "skoro jest to grunt rolny klasy III to wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, bez względu na to, czy znajduje się na działce zabudowa, czy też nie". Skarżąca w odwołaniu akcentowała, że objęta wnioskiem działka jest już zabudowana, co zdaniem strony oznacza, że działka ma zgodę na zabudowę. Podkreślała również, że inwestycja zajmie teren o powierzchni 100 m2 i nie spowoduje niekorzystnej dla celów ochrony gruntów rolnych zmiany przeznaczenia gruntu. Wyjaśnić należy zatem stronie czy i na jakiej podstawie istniejąca i wnioskowana zabudowa wpływa na zmianę klasyfikacji gruntów, w szczególności w świetle ustalenia organu I instancji, że działka w uprzednio obowiązującym planie miejscowym, który utracił moc w 2002 r. nie wymagała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wprawdzie organ II instancji prawidłowo argumentował, że wniosek dotyczy całej działki, a nie tylko jej konkretnego fragmentu, jednak nie tłumaczy to do końca wątpliwości skarżącej, która wyraźnie w zażaleniu nawiązała do treści art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r. i wyraziła przekonanie o braku obowiązku uzyskania zgody z uwagi na planowany do zajęcia obszar i charakter inwestycji, który zdaniem skarżącej nie zmieni przeznaczenia gruntu. Organy orzekające, w świetle powołanych na wstępie przepisów k.p.a., mają obowiązek przedstawione przez stronę stanowisko rozważyć i odnieść się do niego w sposób wyczerpujący, pozwalający na jego weryfikację, czego zaniechano w rozpatrywanym przypadku W takiej sytuacji sąd administracyjny jest pozbawiony możliwości przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji, gdyż organy obu instancji zaniechały w ogóle oceny czy treść art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych może mieć jakiekolwiek znaczenie dla rozpatrzenia wniosku spółki. Brak jest też wyjaśnienia charakteru istniejącej na działce zabudowy i wskazania motywów, z powodu których przytoczone argumenty skarżącej o planowanej do zajęcia powierzchni działki oraz skutkach zamierzenia w kontekście zmiany przeznaczenia gruntu, uznano za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu w tym zakresie, gdyż sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli organ ograniczy zbadanie sprawy tylko do pewnych jej aspektów, to kontrola legalności decyzji może objąć tylko ten obszar. W niniejszej sprawie jednak nie sposób przesądzić czy art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ma zastosowanie względem wniosku spółki i czy charakter zamierzenia ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, dopóki organy orzekające nie wypowiedzą się co do prezentowanych przez stronę twierdzeń. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu I instancji będzie dokonanie oceny prawnej we wskazanym zakresie i wyjaśnienie swojego stanowiska w sposób umożliwiający jego weryfikację. Niepodjęcie przez organy czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej spółce od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz uiszczonej opłaty za udzielenie pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).