II SA/Ol 982/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. Ż. na zarządzenie Starosty z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. W dniu "[...]" Starosta "[...]" wydał zarządzenie nr "[...]" w sprawie opłat za udostępnianie informacji publicznej. Jako podstawę prawną wydanego zarządzenia wskazał art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W § 1 zarządzenia wskazano, że za udostępnienie informacji publicznej przetwarzanej w Starostwie Powiatowym w "[...]" na wniosek zainteresowanego podmiotu pobierana jest opłata, a w § 2 określona została wysokość opłat za przekształcenie i sposób udostępnienia informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku o jej udostępnienie. W dniu "[...]", po uprzednim wezwaniu Starosty "[...]" do usunięcia naruszenia prawa, I. Ż., powołując się na art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej jako: ustawa o s.p.) oraz art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia wydania opisanego wyżej zarządzenia z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż Starosta nie udzielił odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym to wykazał, iż zakwestionowane zarządzenie jest aktem o charakterze generalnym, powszechnie obowiązującym, a podejmując je organ wkroczył w wyłączne kompetencje rady powiatu. Ponadto, zdaniem skarżącego działanie organu godzi bezpośrednio w jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Argumentował, iż zarządzenie zostało wydane w ramach działań kierowniczych – jest aktem kierownictwa wewnętrznego i zawiera jedynie wskazania pracownikom Starostwa do ustalania opłat za udzielenie informacji publicznej oraz nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Dlatego też nie może być zaliczone do spraw z zakresu administracji publicznej. Dodał również, że skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona pomiędzy trzydziestym, a sześćdziesiątym dniem, licząc od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy skarga wniesiona przed upływem 30 dni od dnia wezwania powinna być odrzucona, jako przedwczesna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Merytoryczną ocenę zasadności skargi poprzedza w postępowaniu sądowoadministracyjnym ocena przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Zatem Sąd w pierwszej kolejności bada m.in., czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czy skargę wniesiono w terminie oraz, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Termin do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego został określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skargę na uchwałę organu samorządowego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę w dniu 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. LEX nr 260435), w której wyraził pogląd prawny w przedmiocie zastosowania regulacji określonej w art. 53 § 2 p.p.s.a. do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Unormowanie art. 87 ust. 1 ustawy o s.p. jest w istocie tożsame z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z tą tylko różnicą, że odnosi się do organów powiatu. NSA w podjętej uchwale stwierdził, iż skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Wskazał ponadto, iż ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy, że zarzut "przedwczesności" skargi jest niezasadny. Skoro w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący zarówno wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (w dniu "[...]"), jak i skutecznie wniósł skargę do sądu, to powyższe przesłanki przesądzają o dopuszczalność skargi. Zatem należało w następnej kolejności rozważyć, czy zarządzenie będące przedmiotem zaskarżenia jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tylko bowiem pozytywne ustalenie w tym zakresie warunkuje dopuszczalność skargi. Przechodząc do rozważenia tej kwestii wskazać należy, iż ustalenie znaczenia ustawowego wyrażenia "sprawa z zakresu administracji publicznej" nierzadko napotyka na znaczne trudności, a to głównie z tej przyczyny, iż ustawodawca nie stworzył definicji legalnej tego pojęcia. Przyjdzie zauważyć, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie, nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał czy zarządzeń organów powiatu podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru. Na powyższe zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994, cz. II, poz. 46). W piśmiennictwie powszechne jest również przekonanie, że wypracowanie precyzyjnej, szczegółowej i poprawnej terminologicznie definicji pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej nie jest możliwe. Zasadniczo przyjmuje się szeroką interpretację tego pojęcia, podkreślając konieczność wiązania go z przedmiotem uchwały (lub zarządzenia), a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego, co zauważył także Trybunał Konstytucyjny w powołanej wyżej uchwale. Należy jednocześnie zauważyć, że uchylona ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w art. 20 ust. 3 precyzowała, iż przez pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwione przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Obowiązująca natomiast obecnie ustawa p.p.s.a. nie zawiera takiej definicji, stąd interpretacja tego pojęcia może stwarzać dużo większe trudności niż poprzednio (w tym świetle odwoływanie się do orzecznictwa sprzed daty wejścia w życie ustawy p.p.s.a. nie może być miarodajne). Przyjąć zatem należy, że istnieje kategoria uchwał i zarządzeń organów powiatu, które nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Taki charakter posiadają znane w literaturze przedmiotu tzw. akty kierownictwa wewnętrznego, które nie są skierowane na zewnątrz, a ich adresatami są podmioty mieszczące się w wewnętrznej strukturze organizacyjnej powiatu, przez co wyłączona jest dopuszczalność skargi na te akty. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie jest takim aktem, tj. aktem kierownictwa wewnętrznego. Zarządzenie to jest bowiem skierowane do pracowników powiatu, którym powierzono jego wykonanie i nie zostało skierowane na zewnątrz. Jest to akt wewnętrznego zarządzania "kierownika" jednostki organizacyjnej, z którego nie wypływają żadne obowiązki ani uprawnienia dla podmiotów zewnętrznych. Stanowi on swego rodzaju instrukcję obliczania opłat za udostępnienie informacji publicznej przez jednostki pozostające w strukturze organizacyjnej starostwa obsługujące organ jakim jest Starosta. Zauważyć natomiast trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje procedury gwarantujące skuteczną ochronę prawnych interesów osób w zakresie ustalenia opłat w związku z realizacją ich indywidualnego wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie w nim określonych. Zatem żaden podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie został pozbawiony prawa do kwestionowania zasadności ustalenia opłaty oraz jej wysokości w jego indywidualnej sprawie, z prawem do sądu włącznie (art. 15 tej ustawy oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - vide: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 581/07, publik: Lex nr 357786). W tej sytuacji skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.