II SA/Ol 982/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z 12 czerwca 2023 r. Zastępca Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Iławie, działający z upoważnienia Wójta Gminy Iława (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 17 ust. 1 i 1b oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), odmówił przyznania D.O. (dalej jako: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem K.O., z powodu powstania niepełnosprawności po ukończeniu przez osobę niepełnosprawną 25 roku życia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W odniesieniu do K.O. lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z 11 kwietnia 2023 r. zaliczył go do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji od 2 grudnia 2022 r. oraz do osób całkowicie niezdolnych do pracy od 8 listopada 2022 r. Organ wskazał, że nie budzi jego wątpliwości fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem, jednakże nie została spełniona przesłanka dotycząca daty powstania niepełnosprawności, co uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Decyzją z 5 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że przesłanka odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparta na przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest zasadna. Organ podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wykształcone wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdzającego niekonstytucyjność art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca jako współmałżonka osoby niepełnosprawnej niewątpliwie jest osobą podmiotowo uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad współmałżonkiem. Niesporne jest także, że mąż skarżącej okresowo – do 30 kwietnia 2024 r.- jest niezdolny do samodzielnej egzystencji oraz całkowicie niezdolny do pracy do 30 września 2024 r. Kolegium wskazało jednak, że w jego ocenie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad mężem. Opieka sprawowana przez skarżącą nie jest na tyle absorbująca, że nie jest możliwe podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Skarżąca nie wykonuje względem męża takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Czynności takie jak: przygotowywanie i podawanie posiłków, realizacja recept, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, towarzyszenie w wizytach u lekarzy specjalistów nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej (a przynajmniej w znacznej części doby) dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem albo po zakończeniu pracy. Nie są to więc czynności oznaczające stałą lub długotrwałą opiekę w rozumieniu art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., której zakres uniemożliwia podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie jest związane stricte z opieką nad mężem, gdyż była ona nieaktywna zawodowo przez dziesięć ostatnich lat. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca podniosła, że nie zgadza się z tą decyzją, ponieważ jej opieka nad mężem ma charakter całodobowy. Wskazała, że mąż choruje na nowotwór, jest pampersowany, co drugi dzień jeżdżą razem do położonego w odległości 70 km Grudziądza na rehabilitację. Skarżąca jest jedyną osobą mogącą zapewnić mężowi opiekę. Wskazała też, że nie pracowała przez ostatnie lata, ponieważ miała problemy zdrowotne z kręgosłupem, a w momencie gdy stan jej zdrowia umożliwił podjęcie zatrudnienia, zachorował mąż, wymagając stałej opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że wskazana przez organ I instancji przyczyna odmowy przyznania świadczenia w postaci daty powstania niepełnosprawności nie jest prawidłowa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, stwierdził bowiem, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium prawidłowo oceniło powyższą przesłankę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że pogląd organu I instancji był w tym zakresie wadliwy. Podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia (przyjętą przez organ odwoławczy) stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że w judykaturze prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym przywołany przepis nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wnioskodawcą jest współmałżonek osoby niepełnosprawnej. Odmienna wykładnia tego przepisu stoi w sprzeczności z założeniami dotyczącymi obowiązku alimentacyjnego oraz obowiązku wzajemnej pomocy między małżonkami wynikającymi z art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W związku z powyższym należało uznać, że fakt, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy wniosek o przyznanie świadczenia złożyła małżonka (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1549/23, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia lekarza orzecznika jednoznacznie wynika, że mąż skarżącej jest osobą okresowo niezdolną do samodzielnej egzystencji, co oznacza, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Podkreślić należy, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stopnia samodzielności i stanu zdrowia osoby wymagającej opieki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (CBOSA), "Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. (...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy." Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki przesądza więc o tym, że osobie niepełnosprawnej taka opieka jest niezbędna. Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką, uznając, że czynności wykonywane przez nią w stosunku do męża to w większości czynności, które powszechnie wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, również przez osoby pracujące. Konsekwencją tego stanowiska było uznanie, że w przypadku skarżącej istnieje realna możliwość połączenia pracy zawodowej z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego taką ocenę stanu faktycznego należy uznać co najmniej za przedwczesną. Przede wszystkim, co podniesiono już wyżej, nie należy do gestii organu ustalenie zakresu niezbędnej opieki wymaganej przez osobę niepełnosprawną, gdyż wynika on jednoznacznie z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ jest natomiast obowiązany ustalić faktyczny zakres sprawowanej opieki. W tym kontekście należy podkreślić, że przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny tego materiału (art.80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brakuje ustalenia, ile czasu skarżąca codziennie poświęca na opiekę nad mężem. Z wywiadu środowiskowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że skarżąca opiekuje się mężem codziennie, pomaga mu przy codziennych czynnościach, mi.in. toalecie, przyjmowaniu leków, przygotowuje mężowi posiłki, realizuje recepty i w ocenie pracownika organu opieka ta jest niezbędna, ponieważ mąż skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Okoliczność ta nie budziła wątpliwości organu I instancji Dodatkowo skarżąca twierdzi, że jej mąż wymaga pomocy przy wizytach lekarskich, ale przede wszystkim asysty co drugi dzień przy zabiegach rehabilitacyjnych przeprowadzanych w gabinecie znajdującym się w odległości 70 km od miejsca zamieszkania (na którą to okoliczność dołączyła do skargi stosowne zaświadczenie). Tym bardziej więc należy doprecyzować, ile czasu w ciągu doby poświęca na rzeczywistą opiekę nad mężem. Jest to bowiem jedna z podstawowych okoliczności umożliwiających ocenę związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Z materiału dowodowego (wywiad) wynika, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad mężem wymagającym stałej, całodobowej opieki i pomocy z uwagi na okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji. Trudno w takiej sytuacji założyć, że jest ona zdolna do podjęcia zatrudnienia, tak jak to przyjęło Kolegium. Nie można bowiem pomijać, że w przypadku osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji nawet najprostsze czynności dnia codziennego mogą nie tylko wymagać pomocy innej osoby, ale zajmować nieporównanie większą ilość czasu, a także wymagać większej ich częstotliwości. W związku z tym nie można utożsamiać sytuacji osoby niepełnosprawnej z sytuacją osoby zdrowej i porównywać zakresu obowiązków skarżącej z obowiązkami domowymi, wykonywanymi chociażby w każdym gospodarstwie domowym. Należy także uwzględnić, że ewentualne podjęcie zatrudnienia przez skarżącą mogłoby znacznie utrudnić lub wręcz uniemożliwić jej dyspozycyjność, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia jej taką opieką, jakiej wymaga. Odnosząc się do wskazanej w zaskarżonej decyzji możliwości świadczenia przez skarżącą pracy zarobkowej, to należy mieć na uwadze, że wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do osoby niepełnosprawnej w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli więc okazałoby się, że skarżąca opiekuje się mężem przez znaczącą część doby, to uprawnione byłoby twierdzenie, że uniemożliwia jej to podjęcie pracy, ale takich ustaleń dotychczas nie poczyniono. W tym zakresie należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w przywołanym wcześniej wyroku z 29 maja 2020 r., który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, zgodnie z którym regulacja zawarta w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie oznacza sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Stała opieka winna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Należy przez to rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, opiekun ten wykazuje realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Organ II instancji wskazał także, że w jego ocenie niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie jest ściśle związane z opieką nad mężem, ponieważ skarżąca nie pracuje od 10 lat. Z twierdzeń skarżącej zawartych w skardze wynika jednak, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia spowodowane było złym stanem jej zdrowia, a obecnie podjęcie pracy uniemożliwia jej opieka nad chorym mężem. Okoliczność ta także wymaga wyjaśnienia (ewentualnego przedłożenia zaświadczenia lekarskiego) przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W wyroku z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 394/23 (CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił w kontekście problematyki związku przyczynowego, że "ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia. Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 ustawy), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. (...) W świetle tej przesłanki istotne znaczenie w sprawie ma to, czy aktualnie - tj. według stanu z dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, a najpóźniej na dzień wydania decyzji, skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia i jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Organ jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd podziela. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Dalsze postępowanie organów w sprawie wynika wprost z poczynionych wyżej rozważań. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu wobec braku żądania przez skarżącą przeprowadzenia rozprawy.