II SA/Ol 983/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie Statutu Powiatu 1. stwierdza nieważność § 12 ust. 3 Statutu Powiatu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXIV/160/2008 Rady Powiatu z dnia 8 października 2008 r. 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Uchwałą z dnia 8 października 2008 r., Nr XXIV/160/2008, Rada Powiatu w Kętrzynie uchwaliła statut powiatu kętrzyńskiego, stanowiący załącznik do tej uchwały. W § 12 statutu określono obowiązki i uprawnienia przewodniczącego rady powiatu. W ust. 3 § 12 przewidziano, że "Rada na wniosek przewodniczącego rady może upoważnić inną niż przewodniczący osobę do reprezentowania rady na zewnątrz w konkretnej sprawie". W złożonej skardze Wojewoda "[...]" wniósł o stwierdzenie nieważności cytowanego przepisu. Zarzucił, że jest on niezgodny z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm., dalej jako u.s.p.), w myśl którego zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Dodał, iż zgodnie z przepisami przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Zadania przewodniczącego rady są ściśle określone w ustawie i nie ma on uprawnień do reprezentowania rady powiatu na zewnątrz. W § 12 ust. 2 statutu Rada Powiatu określiła, że przewodniczący jest upoważniony do reprezentowania rady na zewnątrz, ale jednocześnie doprecyzowała, że tylko w zakresie uprawnień, o których mowa w ust. 1. Regulacja ta, jest zdaniem skarżącego dopuszczalna, gdyż czynności wymienione w ust. 1 dotyczą organizowania pracy rady i prowadzenia obrad. Przewodniczący nie może jednak reprezentować rady w innych sprawach, niż związane z organizacją prac i prowadzeniem obrad rady. Wojewoda podkreślił, że zaskarżony zapis nie precyzuje, jakich konkretnie spraw mogłoby dotyczyć to upoważnienie, ani że osoba upoważnioną miałby być radny. Nie wiadomo zatem, czy upoważnienie miałoby dotyczyć spraw związanych z organizacją pracy rady. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Kętrzynie wniosła o jej odrzucenie lub ewentualne oddalenie. Podniosła w uzasadnieniu, że Wojewoda nie zachował trybu przewodzonego w art. 54 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zaś w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. (II SA/Wa 1121/05) zawarto tezę, że skarga organu nadzoru na uchwałę organu powiatu jest dopuszczalna po uprzednim wezwaniu organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Podniesiono ponadto, że treść § 12 ust. 3 statutu należy interpretować w kontekście całego § 12. Przepis § 12 ust. 2 stanowi, że w kwestiach związanych z organizacja pracy rady i prowadzeniem jej obrad reprezentuje ją przewodniczący rady, natomiast na podstawie § 11 statutu zadania przewodniczącego w tym zakresie może wykonywać wyznaczony jeden z dwóch wiceprzewodniczących. Zaskarżony przepis nie przenosi kompetencji na inne osoby, bo naruszałoby to u.s.p. Dotyczy on natomiast kwestii reprezentacji rady na zewnątrz w obszarze wykraczającym poza wskazaną wyżej kompetencję w sytuacji konieczności reprezentacji rady w związku z jej działalnością merytoryczną. Dotyczy to np. sytuacji upoważnienia przez radę przewodniczącego rady lub innego podmiotu do reprezentowania jej interesów przed sądem. Stanowisko organu nadzoru uniemożliwia radzie ustanowienie pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Ponieważ Rada Powiatu, powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1121/05, wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego trybu przewidzianego w art. 52 § 4 p.p.s.a., należy w pierwszej kolejności odnieść się do tego zarzutu. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2006 r. (I OSK 152/06, LEX nr 209129) uchylił powołane wyżej postanowienie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu, że art. 90a u.p.s. wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a do skarg na uchwały (zarządzenia) organów samorządu terytorialnego i rozstrzygnięcia organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Złożenie skargi w takiej sprawie nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Samorząd terytorialny jest zdecentralizowaną formą administracji państwowej, zaś państwo samoogranicza się na rzecz samorządu, przekazując mu istotną część zadań publicznych. To przekazanie sprawia, że państwo sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym poprzez swoje organy. Organy nadzoru, w ramach swoich uprawnień nadzorczych, są uprawnione do składania skargi do sądu administracyjnego, a ich skarga stanowi jeden ze środków nadzoru. Pozycja prawna organów nadzoru nie jest zrównana z pozycją osób, które są uprawnione do wniesienia skargi na uchwały organów samorządu terytorialnego. Sąd podziela powyższy pogląd. Odnosząc się natomiast do zaskarżonej uchwały, wskazać należy, iż zgodnie z art. 19 u.s.p. statut powinien określać organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych. Ustawowa delegacja do kształtowania struktury organów powiatu oznacza upoważnienie rady do powoływania jej organów wewnętrznych oraz do określania ich zadań i kompetencji. W art. 14 ust. 3 u.s.p., ustawodawca ściśle określił zadania przewodniczącego rady. Sprowadzają się one wyłącznie do organizowania i prowadzenia pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ustawodawca jednoznacznie zatem ukształtował charakter funkcji przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady, nadając mu uprawnienia o charakterze usługowym. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że rada powiatu nie ma kompetencji do szerszego, niż wynikający z ustawy, określenia uprawnień przewodniczącego rady. Skoro bowiem z woli ustawodawcy zadania tego podmiotu ograniczają się wyłącznie do czynności związanych z organizowaniem pracy rady oraz prowadzeniem obrad, przyznanie radzie powiatu uprawnień do udzielania pełnomocnictwa innym (niż wiceprzewodniczący) osobom w bliżej nieokreślonych sprawach, wykracza poza jego kompetencje przewidziane w art. 14 ust. 3 u.s.p. Zasadnie również skarżący zarzucił, że § 12 ust. 3 nie określa rodzaju spraw, których miałoby dotyczyć upoważnienie przewidziane w tym przepisie. Nie można stwierdzić w sposób niewątpliwy, że to upoważnienie dotyczyłoby spraw związanych z organizacją pracy rady powiatu. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę rada powiatu wskazała na możliwość wyinterpretowania właściwej normy prawnej z tego przepisu w drodze wykładni systemowej wewnętrznej, lecz przypomnieć należy, że przepisy aktów prawnych należy redagować tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Redakcja zaskarżonego przepisu nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że udzielone przez radę powiatu upoważnienie będzie się zawierało w granicach kompetencji przyznanych przewodniczącemu rady ustawą o samorządzie powiatowym. Wątpliwości nie rozwiało też oświadczenie pełnomocnika rady złożone na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 r., który potwierdził, że zaskarżony przepis wprowadzono głównie po to, aby stworzyć możliwość udzielania pełnomocnictw konkretnym osobom posiadającym wiedzę fachową np. prawnikom do reprezentowania Rady przed sądem. Podkreślić bowiem należy, że do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania interesów rady powiatu przed sądem administracyjnym nie jest konieczne zamieszczenie w statucie powiatu przepisu upoważniającego radę do dokonania tej czynności prawnej. Co do zasady, starosta reprezentuje powiat na zewnątrz, a więc i przed sądem administracyjnym, co wynika z art. 34 ust. 1 u.s.p. Przewodniczący rady jako organ rady powiatu nie może reprezentować powiatu na zewnątrz, gdyż funkcja ta jest zastrzeżona dla starosty. Może on natomiast reprezentować radę na zewnątrz, np. przed sądem administracyjnym w sytuacji gdy rada jest organem, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi do sądu (Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod red. B. Dolnickiego, Zakamycze 2005, s.15). Nie ma też przeszkód prawnych aby rada ustanowiła inny podmiot do reprezentacji swoich interesów przed sądem. Podsumowując stwierdzić należy, że przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonego § 12 ust. 3 wykazała, że został on podjęty z naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 14 ust. 3 u.s.p., przy czym waga stwierdzonego naruszenia prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu. Do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały organu powiatu, należy bowiem zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez wadliwą ich wykładnię) oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Z mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona uchwała w tym zakresie nie może być wykonana.