II SA/Ol 984/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr Rep. [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. W. (dalej jako: strona), uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. (dalej jako: organ I instancji) przez inspektora ds. Gospodarki Przestrzennej Urzędu Gminy K. z (...) ustalającej na rzecz M.B. (dalej jako: inwestorka lub skarżąca) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: "budowie budynku usługowo-handlowego w miejscu istniejącej zabudowy usługowej (kwiaciarnia)", na działkach nr (...) i nr (...) obręb K., gmina K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz obowiązujący w tym zakresie stan prawny. Podano, że odwołanie strony zostało wniesione w terminie prawem zakreślonym. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium podniosło, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Ponadto organ odwoławczy podniósł, że nie wskazano również w jaki sposób ustalono strony przedmiotowego postępowania a decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana w odniesieniu do terenu już zabudowanego pawilonem handlowym, co budzi wątpliwości, czy skarżona decyzja nie została wydana w związku z postępowaniem naprawczym. Z powyższych względów organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie inwestorka, zarzucając, że termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji upłynął wcześniej niż strona złożyła odwołanie. Zatem Kolegium winno było stwierdzić uchylenie terminu do wniesienia odwołania a nie orzekać merytorycznie w tej sprawie. Zaznaczyła przy tym, że strona nie składała wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Podniesiono, że strona nie odebrała decyzji organu I instancji a doręczenie nastąpiło zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. – przesyłka była dwukrotnie awizowana, data drugiego awizowania to 21 maja 2021 r. Natomiast odwołanie od decyzji zostało wniesione 11 czerwca 2021 r., a zatem w ostatnim dniu terminu. W tej sytuacji, sprzeciw wniesiony przez skarżącą nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Natomiast sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1806/20, dostępne w CBOSA). Niewątpliwie do takich przesłanek należeć będzie kwestia ewentualnego uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność ta przesądza bowiem o prawidłowości działań organu odwoławczego jako zobowiązanego do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej, gdyż postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez legitymowany podmiot, nigdy zaś z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym. Z treści art. 134 k.p.a. jednoznacznie wynika, że warunkiem koniecznym, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest stwierdzenie, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 42 § 1 k.p.a. co do zasady pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.), przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a. stosuje się tzw. doręczenie zastępcze. W przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe pismo przechowywane jest przez okres 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). W myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Podkreślić należy, że wniesienie odwołania w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie jest obowiązek stwierdzenia takiego faktu przez organ odwoławczy i - co za tym idzie - uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W zależności od wyniku wstępnej kontroli organ albo przeprowadza postępowanie wyjaśniające, albo zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, dostępny w CBOSA). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 24 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2126/12, dostępny w CBOSA). Przy czym, stwierdzenie przez organ II instancji uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, czy skarżący przekroczył termin określony w przepisach. Brak takich wyjaśnień stanowi naruszenie norm art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Kolegium dokonało niepełnych ustaleń w tym zakresie, co skutkowało przeprowadzeniem postępowania odwoławczego i wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy nie było podstaw do jej wydania. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy decyzja organu I instancji została doręczona stronie na skutek tzw. doręczenia zastępczego. Z informacji zawartych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (k. 39 akt administracyjnych) bezsprzecznie można ustalić, że zawiadomienie o pozostawieniu przedmiotowej przesyłki we wskazanym urzędzie pocztowym, wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniu 13 maja 2021 r. Z powodu niepodjęcia przesyłki w zakreślonym terminie pismo awizowano powtórnie 21 maja 2021 r. W związku z tym, że adresat nie podjął awizowanego pisma przesyłka została zwrócona do nadawcy. Stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. za datę doręczenia stronie decyzji organu I instancji należy zatem uznać dzień, w którym upłynął 14-dniowy termin do jej odbioru, liczony od dnia pierwszego zawiadomienia, czyli od dnia 13 maja 2021 r. Wynika to wprost z powołanego wyżej przepisu, który stanowi domniemanie prawne, że pismo zostało skutecznie doręczone adresatowi z upływem 14-dniowego terminu do jego odbioru. Bez znaczenia dla ustalenia daty doręczenia pisma adresatowi pozostaje okoliczność, kiedy pismo zostało zwrócone do nadawcy, na co wskazuje informacja z punktu 4 zwrotnego potwierdzenia odbioru. W tej sytuacji należy zatem stwierdzić, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie 27 maja 2021 r. Tym samym, termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 10 czerwca 2021 r., a strona odwołanie wniosła 11 czerwca 2021 r. Jednocześnie należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 15 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2255, dalej jako: ustawa o COVID-19) od dnia 16 grudnia 2020 r. wprowadzono bowiem m.in. przepis art. 15zzzzzn², który w ust. 1 przewiduje, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W myśl art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy o COVID-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn² ust. 3 ustawy o COVID-19). W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że Kolegium nie ustaliło w sposób prawidłowy zaistnienia przesłanek warunkujących możliwość rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ winien bowiem w pierwszej kolejności właściwie określić datę doręczenia stronie decyzji organu I instancji a następnie ustalić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, biorąc również pod uwagę treść art. 58 k.p.a., a także odpowiednie uregulowania szczególne, jeśli takie w danym czasie obowiązywały. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.