II SA/Ol 986/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z [...] r. B. C. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Jednocześnie skarżący oświadczył, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje on z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego . Decyzją z [...] r. Burmistrza Z. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej jako: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a do tego zasiłku uprawniony jest skarżący. Ponadto organ I instancji wskazał, że nie został spełniony warunek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność żony skarżącego powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Organ stwierdził wreszcie, że wnioskowane świadczenie nie może być przyznane, ponieważ O. C. pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). Od powyższej decyzji odwołanie wywiódł skarżący zarzucając: - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji; - błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia na rzecz współmałżonka; - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W konsekwencji pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. Jest to skutek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, iż art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podobnie niezasadne było stanowisko organu I instancji, który odmowę przyznania świadczenia oparł na treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż taka interpretacja niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do osób pozostających z związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. W ocenie Kolegium przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego był fakt uprawnienia do pobierania przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego do daty zgonu małżonki. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości zarzucając naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2021 r. do 9 września 2021 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono, że organ odwoławczy poprzestał na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., choć nie powinien się do tej wykładni ograniczać. We wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu prawo do zasiłku w przypadku przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym nie można przymuszać obywatela do wyboru świadczenia mniej korzystnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż skarżący taki wniosek zawarł w skardze, a organ przychylił się do niego w odpowiedzi na skargę. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył on wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 czerwca 2021 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie nie przysługiwało ponieważ skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, pobierał go do śmierci żony i to właśnie jej śmierć, a nie inne okoliczności skutkowała uchyleniem prawa do przyznanego wcześniej zasiłku opiekuńczego. Z akt sprawy wynika, że dwa dni po wniesieniu odwołania, od decyzji organu I instancji tj. "[...]"r. zmarła żona skarżącego. Powyższa okoliczność stała się przyczyną uchylenia w dniu [...] decyzji z [...] r. z mocy której skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 listopada 2020 r do 31 października 2021 r. W czasie rozpoznawania sprawy przez Kolegium, decyzja przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy była już uchylona, jednak nie żyła również żona skarżącego, dlatego też niemożliwym było przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego Wbrew przekonaniu skarżącego, w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie złożył on skutecznie wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż uchylenie decyzji warunkował przyznaniem najpierw świadczenia pielęgnacyjnego, którego organ I instancji mu odmówił. Sąd stoi na stanowisku, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącemu nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miał już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i ten zasiłek pobierał. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym ich brzmienie jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określonego decyzją, która nie została wcześniej uchylona. Dopiero uchylenie, zmiana lub wygaśnięcie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio przyznanego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20). Taką interpretację art. 24 ust. 2 potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA), w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować." Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowisko to jest spójne z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18. W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna ( tu: specjalnego zasiłku opiekuńczego ). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ. w CBOSA) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W związku z tym, w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia. Przy czym rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania wcześniejszego świadczenia. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżący pobrał specjalny zasiłek opiekuńczy do śmierci żony. W orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest możliwość kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. W ocenie składu orzekającego nie ma podstaw prawnych do takiego działania. W wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie dostrzegł, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z drugiej strony, jeżeli skarżącemu został wypłacony specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie obowiązującej decyzji, to należy uwzględnić, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. można żądać zwrotu tylko świadczeń nienależnie pobranych. Okoliczności te przemawiają także przeciwko przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym realizowane było prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sądowi znany jest oczywiście pogląd odmienny wyrażający się w stanowisku, że sama gotowość do rezygnacji ze świadczenia w niższej wysokości umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku, pomimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej np. specjalny zasiłek opiekuńczy. Możliwości takiej nie można wykluczyć, bo przecież są sytuacje szczególne, których przewidzieć nie można, jednak w rozpoznawanej sprawie tego typu sytuacja nie zaistniała. Sąd oczywiście nie podziela stanowiska organu I instancji, co do dwóch pozostałych przyczyn odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, jednak z uwagi na to, że stanowisko to zostało zanegowane przez Kolegium wydaje, że kwestia ta nie wymaga dalszych wyjaśnień. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.