II SA/Ol 991/09

Dnia 25 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 roku sprawy ze skargi I. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę w części dotyczącej odmowy udzielenia I. Ż. informacji publicznej dotyczącej treści wszystkich dokumentów będących w posiadaniu Gminy oznaczonych informacją, iż ich treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa rozumianą zgodnie z art. 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji; 2. odrzuca skargę w części dotyczącej odmowy udzielenia I. Ż. informacji publicznej dotyczącej udostępnienia treści wszystkich umów wraz z aneksami zawartych pomiędzy Urzędem Miasta a PKP dotyczących nieruchomości dworcowej w zakresie stanowiącym tajemnicę przedsiębiorcy. Wnioskiem z dnia "[...]" I. Ż., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Burmistrza Miasta "[...]" o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) wykazu wszystkich dokumentów będących w posiadaniu gminy oznaczonych informacją, iż ich treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa rozumianą zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji 2) wszystkich umów wraz z aneksami zawartych pomiędzy UM a PKP dotyczących nieruchomości dworcowej w "[...]". Pismem z dnia "[...]" PKP Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w "[...]" nie wyraził zgody na udostępnienie treści umów wraz z aneksami dotyczących dzierżawionej nieruchomości zabudowanej budynkiem dworca kolejowego w "[...]". Pismem z dnia "[...]" I. Ż. został poinformowany, że złożony przez niego w dniu "[...]" wniosek dotyczy udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym, w związku z czym organ wezwał go do wykazania istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie I. Ż. podniósł, iż organ nie jest uprawniony do żądania wykazania interesu publicznego. Zmienił również swój wniosek żądając udostępnienia wszystkich dokumentów będących w posiadaniu gminy oznaczonych informacją, że ich treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa rozumianą zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dodatkowo dodał, że jeżeli treść oznaczona jest informacją, że niektóre informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa to wnosi o usunięcie tych danych. Burmistrz Miasta "[...]" dnia "[...]" przesłał skarżącemu treść umów zawartych pomiędzy Miastem "[...]" a PKP z zamazaniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (PKP). Pismem z dnia "[...]" I Ż. wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa poprzez przerwanie bezczynności i udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umów zawartych z PKP zgodnie z wnioskiem i obowiązującymi przepisami prawa. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Burmistrz "[...]", działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), odmówił udzielenia I. Ż. informacji publicznej dotyczącej treści wszystkich dokumentów będących w posiadaniu gminy oznaczonych informacją, iż ich treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa rozumianą zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz treści wszystkich umów wraz z aneksami zawartych pomiędzy Urzędem Miasta a PKP tyczących się nieruchomości dworcowej w "[...]" w zakresie stanowiącym tajemnicę przedsiębiorcy, których udostępnienie nastąpić miało w sposób i formie elektronicznej poprzez przesłanie pocztą elektroniczną. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wnioskodawca nie określił konkretnych informacji, a tym samym zażądał przetworzenia informacji publicznej. Podniósł, iż nie posiada żądanych informacji w formie umożliwiającej udostępnienie jej bez podjęcia czynności analitycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych, rzeczowych i finansowych. Dodał, że I. Ż. został wezwany - w trybie art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – do wykazania istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca nie wykazał jednak, aby cel udostępnienia żądanej informacji publicznej spełniał przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego. W żadnym bowiem razie treść żądania, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawdopodabnia, że pozyskanie przez wnioskodawcę informacji może mieć znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. W odwołaniu od tej decyzji I. Ż. podniósł, iż organ nie wskazał konkretnych powodów odmowy wydania żądanej informacji, co więcej żądane informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej. Wskazał, że przetworzenie informacji publicznej to działanie zmieniające informację już istniejącą. Przetworzenie jest jednocześnie wysiłkiem osoby zmierzającym do otrzymania wyniku na podstawie posiadanych już danych, a połączenie posiadanych informacji ma sprawić, że otrzymana zostanie nowa informacja. Argumentował, iż organ nie mógł powoływać się na przetworzenie informacji, albowiem wnosił o udostępnienie konkretnych informacji nie wymagających przetworzenia, lecz jedynie przekształcenia z określonej formy, do formy żądanej. Dlatego też udostępnienie treści konkretnych dokumentów nie wymaga podjęcia czynności analitycznych, czy porównań. Z kolei fakt, iż organ nie posiada dokumentu w żądanej formie także nie może stanowić podstawy odmowy udzielenia informacji. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Uzasadniając orzeczenie podniosło, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśniło, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem informację prostą, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Z kolei w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych. Podniosło, że organ pierwszej instancji nie mógł wydać żądanej informacji bez podjęcia dodatkowych czynności. W wyniku bowiem złożonego przez PKP oświadczenia o nie wyrażeniu zgody na przekazanie żądanych umów zawierających dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy organ zmuszony był do wykonania dodatkowych czynności weryfikujących podpisane umowy (bliżej nie określone przez wnioskodawcę), co wiązało się z koniecznością sięgnięcia do dokumentów źródłowych i przetworzenia posiadanych informacji. Dlatego też pozyskanie żądanych przez odwołującego się informacji nie było możliwe bez uprzedniego jej przetworzenia. Wskazało również, że osoba wnioskująca o udzielenie informacji publicznej przetworzonej winna wykazać się interesem publicznym, rozumianym jako interes odnoszący się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych, jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji wystąpił do wnioskodawcy o wykazanie interesu publicznego. Wobec nie wykazania przez wnioskodawcę interesu o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie miał podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie I. Ż. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz uznania, iż żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonych, a decyzja o odmowie ich udostępnienia została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż uznanie informacji, o udostępnienie których wnosił, za informacje przetworzone, jak też stanowisko organu, iż obowiązek wykazania szczególnego interesu publicznego leży po stronie wnioskodawcy, jest całkowicie błędne. Wskazał, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej dlatego też należy posiłkować się zapisami ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z powyższą ustawą, jednostka organizacyjna, w której są przetwarzane lub przechowywane dokumenty zawierające informacje niejawne ma obowiązek zorganizowania kancelarii, w której będą przechowywane takie dokumenty. Skoro zatem określony dokument zawierający informację objętą ochroną już w momencie jego wytworzenia staje się obiektem szczególnego postępowania, to nie można mówić o zaangażowaniu w jego wytworzenie znacznych sił i środków. W sytuacji zatem, gdy organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji stwierdzi, że część dokumentów objętych żądaniem nie podlega udostępnieniu z uwagi na ochronę tajemnicy, winien odmówić dostępu do tych informacji. Pozostałe z kolei informacje, które nie są objęte szczególna ochrona prawną, nie mogą być uznane za przetworzone i powinny podlegać udostępnieniu na zasadach ogólnych. Podniósł również, iż twierdzenie organu, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania interesu w uzyskaniu informacji jest niezgodne z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. To bowiem na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek oceny, czy w konkretnej sytuacji zachodzi szczególna istotność z punktu widzenia interesu publicznego i to rola organu jest ustalenie, czy interes publiczny nie przemawia w konkretnym przypadku za ujawnieniem informacji, pomimo ich poufnego charakteru. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kontem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te są prawidłowe i odpowiadają obowiązującym uwarunkowaniom prawnym. A tym samym nie uwzględnił zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Na wstępie rozważań należy wskazać, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznych po jego zmianie składa się z dwóch części. W punkcie pierwszym, po jego modyfikacji, żądał on udostępnienia treści wszystkich dokumentów będących w posiadaniu gminy oznaczonych informacją, iż ich treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. W punkcie drugim zażądał udostępnienia treści wszystkich umów wraz z aneksami zawartych pomiędzy Urzędem Miasta w "[...]" a PKP dotyczących nieruchomości dworcowej w "[...]". Także decyzje organów administracji odmawiające udzielenia tych informacji odnosiły się osobno do każdego z wyżej wskazanych punktów. Odmowę udzielenia informacji z punktu pierwszego uzasadniono, przyjmując że sprawa dotyczy informacji przetworzonej, niewykazaniem szczególnie istotnego interesu publicznego. Natomiast informacji z punktu drugiego udzielono po ich zanonimizowaniu i w tej części odmówiono jej udzielenia z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. Skarga do sądu administracyjnego na decyzję dotycząca odmowy udzielenia informacji publicznej wskazanej w punkcie drugim wniosku jest niedopuszczalna. Ostateczna odmowa udostępnienia informacji publicznej, w zależności od jej przyczyny, uruchamia jeden z dwóch torów postępowania, otwierając bądź drogę kontroli legalności decyzji przez sąd administracyjny, bądź drogę sądową przed sądem powszechnym. Jak to bowiem stanowi art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotowi któremu odmówiono informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa i statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Oczywistym zatem jest, że odmowa z przyczyn w przepisie tym wymienionych (w tym jak w niniejszej sprawie z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy) powoduje niedopuszczalność skarżenia ostatecznej decyzji przed sądem administracyjnym, dalsze postępowanie może toczyć się przed sądem powszechnym. Ma to swoje uzasadnienie w zakresie tajemnic chronionych, których ujawnienie może nastąpić wyłącznie na skutek orzeczenia sądu powszechnego, po przeprowadzeniu kontradyktoryjnej rozprawy w której udział może wziąć osoba, której prywatności, dóbr osobistych lub tajemnicy dotyczy. Ustawodawca zamierzał bowiem poddać szczególnej reglamentacji dostęp do tego typu informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, w której odnośnie punktu drugiego wniosku odmowę udzielenia informacji uzasadniono tajemnicą przedsiębiorcy, Sąd uznał, że właściwym rzeczowo co do tej części wniosku jest sąd powszechny, co wyklucza kognicję sądu administracyjnego, a zatem uzasadnia to odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w części dotyczącej żądania z punktu drugiego wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Przechodząc do oceny odmowy udzielenia informacji wskazanej w punkcie pierwszym wniosku, należy przede wszystkim rozważyć czy żądana informacja jest informacją prostą czy przetworzoną a jeżeli tak to czy uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przypomnieć tu trzeba, że skarżący już po modyfikacji wniosku, żądał udostępnienia " treści wszystkich dokumentów będących w posiadaniu gminy oznaczonych informacją, iż ich treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa rozumianą zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji". Przyjmuje się że informacja publiczna przetworzona wskazana w art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Jednak ze względu na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia konkretnych analiz, zestawień , wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (tak NSA w wyroku z dnia 17 października 2006r. sygn. akt I OSK 1347/05 LEX nr 281369). W sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentów żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia, w szczególności gdy jest to połączone z zaangażowaniem znacznych środków osobowych i finansowych. Sąd podziela przy tym stanowisko skarżącego powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że anonimizacja dokumentu jako taka nie jest jego przetworzeniem. Dotyczy to jednak jednego lub niewielkiej ilości dokumentów, bowiem zaangażowanie środków osobowych jest przy tym z reguły niewielkie. Jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Jak to wskazały organy administracji rozpoznające sprawę, załatwienie wniosku skarżącego wiązałoby się z przejrzeniem całego zasobu dokumentów także archiwalnych posiadanych przez Urząd Miasta kilkudziesięciotysięcznego "[...]", pod kątem czy ich treść stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, oraz jak to żąda skarżący przekształconym wniosku zanonimizowanie dokumentów objętych tajemnicą przedsiębiorstwa z oznaczeniem faktu, że niektóre treści stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Przy czym należy tu zaznaczyć, że anonimizacja tych dokumentów nie polegałaby jedynie na prostym zamazaniu danych osobowych. Do wykonania tych czynności należałoby skierować znaczne środki osobowe, które musiałyby wykonać znaczny wysiłek intelektualny. To przesądza, że słusznie organy administracji uznały żądaną informację za przetworzoną. W myśl art. 3 ust.1 pkt 1ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nie posiadającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swojej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W sytuacji braku interesu publicznego organ zobowiązany powinien odmówić udzielenia informacji. Należy jeszcze podkreślić, że ustawodawca nie tylko wymaga aby istniał interes publiczny ale jeszcze aby udzielenie informacji przetworzonej było szczególnie istotne dla owego interesu. Słusznie twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a zatem w momencie składania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca jednakże musi takim interesem się wykazać, a skoro nie wynika on z samego wniosku, to wnioskodawca powinien go wskazać na wezwanie organu który działając z urzędu zobowiązany jest tę kwestię ustalić. Prawidłowo zatem organ I instancji nie dopatrując się we wniosku szczególnie istotnego interesu publicznego podjął próbę ustalenia tej okoliczności przy pomocy wnioskodawcy. Brak reakcji skarżącego skutkował tym, że organy obydwu instancji uznały, że taki interes nie istnieje. W konsekwencji prawidłowo odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji z wniosku w tej części (punkt 1 wniosku). W sprawie nie wynika bowiem aby skarżący zamierzał wykorzystać żądaną informację zgodnie z wymaganym dla jej udostępnienia interesem publicznym np. w sposób mogący usprawnić funkcjonowanie jakichkolwiek urzędów, trudno wręcz domyślać się jaki cel przyświeca skarżącemu w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Wbrew wywodom skargi przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji był nie pierwotny wniosek z dnia "[...]" lecz wniosek I. Ż. zmodyfikowany pismem z dnia "[...]". Wynika to wprost z sentencji decyzji organu I instancji oraz uzasadnień decyzji obydwu instancji w których nie podaje się, iż żądana informacja dotyczy wykazu dokumentów (z wniosku pierwotnego), lecz treści wszystkich dokumentów. Odnośnie zarzutu, że decyzja organu I instancji została wydana przez osobę nieuprawnioną, to nie sposób się z nim zgodzić, bowiem w aktach administracyjnych (karta 20) znajduje się upoważnienie z dnia "[...]" dla A. P. ( który podpisał decyzję) Burmistrza Miasta "[...]" do prowadzenia postępowań i wydawania decyzji administracyjnych sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Uprawnienie burmistrza do upoważnienia pracowników urzędu do załatwiania spraw w jego imieniu w szczególności do wydawania decyzji wynika wprost z art. 268a Kpa i art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na względzie skargę dotyczącą odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazanej w punkcie pierwszym wniosku skarżącego należało uznać za niezasadną, dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił. ----------------------- 1