II SA/Ol 992/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi I. M. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) netto, powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że D. P. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: MOPS) z wnioskiem z dnia 15 czerwca 2015 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podał, że zajmuje lokal mieszkalny położony w A przy ulicy A na podstawie "innego tytułu prawnego". Wskazał, że lokal nie jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania, centralnie cieplej wody oraz gazu przewodowego. Wniosek strona złożyła wraz z deklaracją o wysokości dochodów za okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku, w którym wskazała miesięczny dochód wynoszący 529 zł. Strona dołączyła również pismo skierowane do TBS A, w którym zwróciła się o podpisane wniosku o dodatek mieszkaniowy za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. MOPS wystąpił do zainteresowanego z wezwaniem do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez złożenie oryginału prawidłowo wypełnionego wniosku, w którym należy wskazać tytuł prawny do zajmowanego lokalu oraz potwierdzenie danych zawartych we wniosku przez zarządcę budynku. Po przedstawieniu uzupełnionego wniosku oraz uzyskaniu wyjaśnień od TBS , decyzją z dnia "[...]", wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówiono D. P. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podano, że organ wystąpił do zarządcy budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny zajmowany przez wnioskodawcę, o udzielenie informacji, czy posiada on tytuł prawny do zajmowanego lokalu oraz czy ponosi on wydatki związane z zajmowanym lokalem. Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. zarządca budynku podał, że zainteresowany zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego - odmówił zawarcia umowy najmu, nie oczekuje na przyznanie lokalu socjalnego lub zamiennego, za zajmowany lokal naliczane jest odszkodowanie z tytułu zajmowania lokalu bez tytułu prawnego w miesięcznej kwocie 22,80 zł oraz pozostałe opłaty (świadczenia, nieczystości stałe) w wysokości 13,10 zł. Poinformowano również o wysokości zaległości w opłatach: z tytułu odszkodowania na dzień 31 maja 2015 r. wynoszą 296,04 zł oraz z tytułu świadczeń - 148,73 zł. Podano, że we wcześniejszych sprawach w trakcie rozpatrywania wniosków z dnia 2 grudnia 2013 r., 26 czerwca 2014r. oraz 24 grudnia 2014 r. o dodatek mieszkaniowy celem ustalenia jakim tytułem prawnym do lokalu dysponuje strona wystąpiono do zarządcy budynku oraz Urzędu Miasta o poinformowanie, czy strona oczekuje na przyznanie jej lokalu zamiennego albo socjalnego. Wyjaśniono, że w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r. Urząd Miasta poinformował, że zainteresowany w otrzymał ofertę wynajęcia lokalu socjalnego, w którym obecnie zamieszkuje, gdyż został do niego przekwaterowany przez Komornika, lecz umowy strona nie podpisała. Wskazano, że zgodnie z wyrokiem o eksmisji strona była uprawniona do lokalu socjalnego lecz poprzez zaproponowanie zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego zgodnie z wyrokiem sądu, Gmina Miasto A wypełniła zobowiązanie oferując lokal socjalny wobec czego obecnie zainteresowany nie znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie innego lokalu socjalnego. Organ I instancji przyjął zatem, że z uwagi na fakt, iż zainteresowany przebywa w lokalu bez jakiejkolwiek umowy, to nie dysponuje prawem, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zaś z uwagi na niefigurowanie na liście osób oczekujących na przyznanie prawa do lokalu socjalnego odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. W treści odwołania wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia wskazując, że osoba przekwaterowana przez komornika jest lokatorem, gdyż nie można przyjąć, że komornik dokonał przekwaterowania do niewłaściwego lokalu. W jej ocenie jest osobą, oczekującą na lokal zamienny lub socjalny i dodatek mieszkaniowy winien mu przysługiwać. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło treść powołanych wyżej przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i uznało, że do uzyskania pomocy w formie dodatku mieszkaniowego uprawnione są jedynie osoby zajmujące lokal mieszkalny na podstawie jednego ze wskazanych w ustawie tytułów prawnych. Kolegium wskazało, że odmowa podpisania przez osobę umowy najmu przesądza, iż nie jest ona osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego, bowiem w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Nie można przyjąć, że umowa najmu została zawarta w sposób dorozumiany, skoro osoba do lokalu została przekwaterowana przymusowo w drodze egzekucji wyroku sądowego i odmówiła podpisania umowy najmu. Kolegium wskazało także, że skarżący nie jest osobą oczekującą na przyznanie innego lokalu socjalnego, Gmina Miasto A wypełniła bowiem zobowiązania wynikające z wyroku sądu o eksmisję. Organ odwoławczy dodatkowo poinformował, że ustawodawca nie przewidział żadnych innych niż wskazane w ustawie możliwości, ani też działania w ramach uznania administracyjnego. Ściśle ustalił kryteria przyznawania dodatków mieszkaniowych, uzależniając możliwość otrzymania świadczenia m.in. od legitymowania się określonym, wskazanym w ustawie, tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego. Na decyzję tą D. P. wniósł skargę. W uzasadnieniu wskazał, że organy obu instancji w treści rozstrzygnięć pominęły słuszną argumentację skarżącego. Podniósł, że jest osobą zajmującą lokal mieszkalny i ponoszącą wydatki związane z jego zajmowaniem. Skarżący jako przekwaterowany przez komornika ma prawo do używania zajmowanego lokalu, ma tytuł prawny do lokalu, którym jest wstąpienie w stosunek prawny inny, aniżeli najem, gdyż posiadający prawo do używania lokalu po przekwaterowaniu przez komornika dokonał opłat za jego używania, o czym wiadomość dotarła do drugiej strony, co jest zgodnie z art. 69 Kodeksu cywilnego. Taki stan jest określony w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w art. 2 ust. 1 pkt 4 - pkt 4 h wniosku, jako "inny tytuł prawny" i prawidłowo został zakreślony przez skarżącego. Zaznaczył, że pojęcie "tytuł prawny" jest określeniem wtórnym, nie może być używane jako określenie nadrzędne, gdyż ustawodawca w zbiorze ustaw: o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzeniu RM z dnia 28 grudnia 2001 r. nie wymienił wszystkich stanów prawnych do zbioru tytuł prawny. Zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogący rozstrzygnąć sprawy na niekorzyść obywatela powinien wystąpić w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Podał, że nie podpisał umowy dotyczącej przedmiotowego lokalu, powstał spór o źle dostarczony lokal według wyroku I C 80/05 z 6 stycznia 2006 r. i spór ma prawo istnieć i być rozwiązywany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 5 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego, podtrzymał skargę. Wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez Kolegium. Zdaniem skarżącego, jest on uprawniony do dodatku mieszkaniowego, ponieważ faktycznie zajmuje lokal jednopokojowy i ponosi wydatki związane z jego użytkowaniem. D. P. powołuje się przy tym na treść art. 8a ust. 4C ustawy o ochronie praw lokatorów (Dz. U. Z 2005 r. Nr 31, póz. 266) zgodnie z którym w jego ocenie w jego przypadku powstał inny stosunek prawny aniżeli najem, gdyż używa udostępniony lokal, a udostępniający żąda z tego tytułu opłat, które skarżący reguluje. Co za tym idzie okoliczność mieszkania we wspomnianym lokalu i regulowania opłat w związku z jego użytkowaniem powoduje zawarcie stosunku prawnego, jednak bez pisemnej umowy cywilnoprawnej. Skarżący podkreślił, że art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy tak interpretować, że chodzi wyłącznie o brak pierwotnego tytułu prawnego wynikającego z prawa rzeczowego lub obligacyjnego, ponieważ wyrok nakazujący opróżnienie lokalu osoby oczekującej na lokal socjalny, wstrzymany do czasu przydzielenia tego lokalu, nie zastępuje poprzedniego tytułu prawnego (np. najmu), który wygasł, ale tworzy nowy inny tytuł prawny. Kolegium jak i organ I Instancji, pomimo zwracania na to uwagi skarżącego, nie wyjaśniły tychże okoliczności w sposób wystarczająco dokładny. W tym stanie rzeczy stanowisko skarżącego jest uzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny nie może zatem opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: ustawą ppsa.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy ppsa. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy wydając tę decyzję działał zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W szczególności wyjaśnił sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Dokonał poprawnych ustaleń stanu faktycznego, poczynił prawidłowe rozważania faktyczne i prawne, a swe stanowisko przekonująco umotywował. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia też wątpliwości co do jego zgodności z powołanymi przepisami prawa. W tym miejscu pozostaje wskazać, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), której przepisy stosowały organy rozpoznając sprawę, reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwości organów w tych sprawach. Przewidziany w ustawie dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Nie oznacza to jednak, że o przysługiwaniu tego świadczenia decyduje subiektywne przekonanie strony. To ustawodawca określił warunki i kryteria jakie muszą zostać spełnione, aby wniosek mógł być uwzględniony. Do warunków tych należą: tytuł prawny do lokalu rozumiany w sposób określony w art. 2 ustawy; spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w przepisach art. 3 ustawy; odpowiednia wielkość lokalu określona z uwzględnieniem tzw. normatywnej powierzchni lokalu w art. 5 ustawy. Wszystkie te warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Do obowiązków organu administracyjnego rozpoznającego uprawnienia strony do dodatku mieszkaniowego, w pierwszej kolejności należeć będzie ustalenie, czy strona wnioskująca o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego należy do kręgu podmiotów uprawnionych i wymienionych w art. 2 tej ustawy. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wówczas, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. W rzeczonej sprawie przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego był brak tytułu prawnego skarżącego do zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz okoliczność, że strona nie oczekuje na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny. Stosownie do art. 2 ust. 1 ww. ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Przenosząc powyższe zapisy ustawy na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że z ustaleń faktycznych, które nie są sporne pomiędzy stronami wynika, że skarżący otrzymał w dniu 31 sierpnia 2012 r. od Urzędu Miasta ofertę wynajęcia lokalu socjalnego w budynku przy ul. A w A lecz odmówił podpisania umowy najmu. Odmowa podpisania przez skarżącego umowy najmu, wbrew stanowisku skarżącego, jednoznacznie przesądza, iż nie jest on osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego, bowiem w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie posiada on tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a z okoliczności tej sprawy nie wynika, aby posiadał on jakikolwiek tytuł prawny do powyższego lokalu. Nie można również uznać, iż umowa najmu została zawarta w sposób dorozumiany, skoro skarżący do przedmiotowego lokalu został przekwaterowany przymusowo w drodze egzekucji wyroku sądowego przez Komornika i odmówił podpisania umowy najmu. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący nie spełnia także przesłanki wynikającej z art. 2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, skoro po przekwaterowaniu do lokalu socjalnego nie oczekuje na przyznanie oraz dostarczenie lokalu zamiennego lub socjalnego - zgodnie z pismem Burmistrza z dnia 18 czerwca 2015 r., zaś skarżący podał jedynie, że znajduje się w sporze z Gminą A o źle dostarczony lokal mieszkalny. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że na dzień wydania skarżonej decyzji skarżący nie posiadł tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, co skutkowało koniecznością odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że skarżący nie spełnił żadnego z warunków określonych w cytowanym art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dla rozstrzygnięcia nie ma więc znaczenia, podnoszona przez stronę okoliczność braku koherentności w/w przepisu i pkt 4 h załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 grudnia 2001 r. mieszkaniowych Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1917 ze zm.). Wbrew twierdzeniu skarżącego, zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego nie może oznaczać jednocześnie, że skarżący jest uprawniony do jego zamieszkiwania na podstawie innego tytułu prawnego. Powołany przez skarżącego art. 8a ust. 4c ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tylko to potwierdza. Przepis ten stanowi, że właściciel, który oddał lokal do używania na podstawie stosunku prawnego innego niż najem, ustalając składniki wydatków związanych z utrzymaniem lokalu, stosuje przepisy regulujące ten stosunek prawny; do opłat za używanie lokalu właściciel nie zalicza zwrotu kapitału ani zysku. W przepisie tym mowa jest o innym stosunku prawnym uregulowanym przepisami, który musi łączyć właściciela nieruchomości z osobą zajmującą lokal. Skarżącego zaś taki stosunek prawny nie łączy. Sam fakt przekwaterowania przez komornika nie uprawnił skarżącego do zamieszkiwania w tym lokalu, aby uzyskać tytuł prawny do lokalu skarżący musiał uzgodnić warunki jego zajmowania z właścicielem. Strona jednak odmówiła podpisania umowy najmu i ostatecznie zamieszkuje pod wskazanym adresem bez tytułu prawnego. Nadto wskazać pozostaje, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być stosowane ściśle bez możliwości odstępstw, bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osoby starającej się o dodatek. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił zasady przyznawania i obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Brak jest uprawnienia organu do przyznania dodatku mieszkaniowych osobie pomimo niespełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Odnosząc się do sugestii strony sformułowanej w skardze o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wyjaśnić pozostaje, że nie znaleziono podstaw do wystąpienia z takim wnioskiem. Sąd rozpoznający skargę nie podziela argumentów skarżącego co do braku zgodności z Konstytucją wymienionego przepisu. Tymczasem to wątpliwości Sądu a nie skarżącego mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy (art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.)]. Dlatego właśnie skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2004r., sygn. akt OSK 971/04, dostępne CBOSA, http://orzeczenia. nsa.gov.pl).). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu rozstrzygnięto na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).