II SA/Ol 993/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta uznał I.M. z dniem 3 sierpnia 2009r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskodawca w dniu rejestracji spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69 ze zmianami, powoływanej dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia lub ustawa), przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. I.M. wniósł odwołanie od wymienionej decyzji w zakresie, dotyczącym odmowy przyznania prawa zasiłku dołączając do niego zaświadczenie, wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych poświadczające, w jakich okresach odwołujący się podlegał ubezpieczeniu społecznemu, z jakich tytułów oraz za jakie okresy i od jakiej podstawy zostały opłacone składki na to ubezpieczenie. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 71 ust. 1 pkt 2 litera "d" ustawy o promocji zatrudnienia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał że I.M. zarejestrował się w urzędzie pracy 3 sierpnia 2009r. przedkładając dokumenty zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych od 1 kwietnia 2006r. oraz wyrejestrowania z ubezpieczeń od 1 lipca 2009r. Dopiero na podstawie zaświadczenia ZUS z dnia 12 sierpnia 2009r., dołączonego do odwołania, organ II instancji ustalił, iż I.M. został zgłoszony do ubezpieczeń społecznych z tytułu współpracy z prowadzącą działalność gospodarczą R.M., od 1 kwietnia 2006r. do 30 czerwca 2009r. Z tego tytułu były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne od podstawy, stanowiącej kwotę wyższą niż minimalne wynagrodzenie za pracę za okresy: od 1 kwietnia 2006r. do 31 grudnia 2008r., od 1 marca 2009r. do 31 marca 2009r. oraz od 1 czerwca 2009r. do 30 czerwca 2009r. Składki na Fundusz Pracy zostały opłacone za okresy od 1 kwietnia 2006r. do 31 grudnia 2008r. oraz od 1 czerwca 2009r. do 30 czerwca 2009r. Organ odwoławczy stwierdził, że okres 18 miesięcy, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy zawiera się w okresie od 2 lutego 2008r. do 2 sierpnia 2009r. Organ II instancji wskazał, że w celu zaliczenia okresu składkowego do okresu uprawniającego bezrobotnego do zasiłku, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy powinny być odprowadzane oddzielnie, ale w tym samym czasie. Zgodnie z zaświadczeniem dołączonym do odwołania organ zaliczył okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy od 2 lutego 2008r. do 31 grudnia 2008r. (łącznie 334 dni) oraz od 1 czerwca 2009r. do 30 czerwca 2009r. (30 dni). Nie zaliczono zaś okresu od 1 marca 2009r. do 31 marca 2009r. z uwagi na brak obowiązkowej składki na Fundusz Pracy. Tym samym odwołujący się udokumentował 364 dni okresu uprawniającego do zasiłku zamiast wymaganych 365 dni. I.M. nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze podnosił, że podczas rejestracji nie został prawidłowo pouczony przez pracownika Powiatowego Urzędu Pracy o wymaganych dokumentach i dlatego przedłożył tylko dokumenty, potwierdzające zgłoszenie do ubezpieczenia i wyrejestrowania z ubezpieczenia społecznego. Po uzyskaniu zaświadczenia o okresach podlegania ubezpieczeniu i opłacania składek, choć nie zgadzał się z jego treścią, natychmiast złożył je w organie I instancji, gdyż zapewniono go, że decyzja o odmowie przyznania zasiłku automatycznie zostanie zmieniona z chwilą złożenia dokumentu, potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne. Następnie podjął kroki, zmierzające do wyjaśnienia kwestii niezaksięgowania wpłat za okres, o którym mowa w pierwszym zaświadczeniu. Skarżący wskazał, że firma, w której był osobą współpracującą zatrudniała średnio 30 - 40 osób, wpłaty miesięczne do ZUS wynosiły około 20 tysięcy złotych i trudno z tego powodu ustalić, czy brak składki w kwocie 15,95 zł na koncie 73, 13,71 zł na koncie 78 i 8,54 zł na koncie 83 dotyczył osoby współpracującej, czy też któregoś z pracowników. Skarżący stwierdził, iż po wyjaśnieniu rozbieżności w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, zatrudniająca go firma dopłaciła różnice składek w wysokości 38,20 zł i na tej podstawie zostało wydane nowe zaświadczenie. Na rozprawie skarżący poparł skargę oraz podał, że oprócz niego, jako osoba współpracująca, do ubezpieczenia zgłoszony był także jego ojciec. Podnosił, że nie może ponosić konsekwencji za nieopłacenie składek, ponieważ nie miał na to wpływu i nie może być traktowany gorzej niż pracownik. Zgłoszenia do ubezpieczeń dokonywał zakład pracy i tenże opłacał składki za pracowników i osoby współpracujące. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, iż składka na ubezpieczenie musi być opłacana na bieżąco, a nie opłacona. W ocenie organu ustawodawca ceowo użył dokonanej formy czasownika "opłacić", aby uniemożliwić przyznanie prawa do zasiłku osobom, które podlegając obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, nie opłacały składek i wyrównały zaległości składkowe w okresie późniejszym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Między innymi Sąd ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art.145 § 1 pkt lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami, dalej p.p.s.a.). Ocena, czy w danej sprawie prawidłowo został zastosowany przepis prawa materialnego polega na sprawdzeniu, czy organ orzekający dokonał należytej subsumcji określonej normy prawnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności zbadania wymaga, czy organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, w tym, czy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy. Sądowoadmnistracyjna kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że nie można zweryfikować prawidłowości wydanego w sprawie orzeczenia administracyjnego pod względem merytorycznym, ponieważ stan faktyczny nie został w sprawie dostatecznie wyjaśniony. Mianowicie nie została należycie wyjaśniona kwestia opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w zakresie dotyczącym skarżącego. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami, dalej powoływanej jako K.p.a.) wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 litera "d" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zmianami). Stanowią one, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych zdeterminowane jest opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Przy czym rację należy przyznać organowi II instancji, że "opłacanie składek" należy traktować jako dokonaną czynność faktyczną. Oznacza to, iż przy ustalaniu, czy warunek, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy został spełniony, należy wziąć pod uwagę nie tylko fakt istnienia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ale także fakt wywiązywania się z tegoż obowiązku. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w ogóle nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Organ odwoławczy częściowo uchybienia te naprawił, ale nadal istnieją wątpliwości co do tego, kiedy i w jakiej wysokości zostały opłacone te składki za I.M. Wyjaśnienie tych okoliczności jest konieczne, tym bardziej, że strona składając zaświadczenie wystawione przez ZUS w organie zatrudnienia sygnalizowała, iż nie zgadza się z treścią tego zaświadczenia i ubiega się o nowe, a nowe - jak wynika z akt sprawy - różni się co do treści od poprzednio wystawionego. Kwestię opłacania składek na ubezpieczenie społeczne regulują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1598 ze zmianami). Stosownie do art. 46 ust. 1 tej ustawy obowiązek zapłaty składki we właściwej wysokości ciąży na płatniku. Na płatniku ciążą też inne obowiązki nałożone tą ustawą m. in. składania imiennych raportów miesięcznych, deklaracji rozliczeniowych oraz innych dokumentów niezbędnych do prowadzenia kont płatników składek i indywidualnych kont ubezpieczonych. Na podstawie tych dokumentów możliwe jest poczynienie ustaleń, dotyczących tego, kiedy, za kogo i w jakiej wysokości zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W niniejszej sprawie organ II instancji nie zaliczył skarżącemu do okresu, o którym mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 litera "d" ustawy o promocji zatrudnienia okresu od 1 marca 2009r. do 31 marca 2009r. z uwagi na brak obowiązkowej składki na Fundusz Pracy, co spowodowało, iż zamiast wymaganych 365 dni miał udokumentowane 364 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W świetle wyjaśnień skarżącego oprócz niego, jako osoba współpracująca w firmie I.M., był zgłoszony jego ojciec. Należałoby więc ustalić w jakich okolicznościach i na jakiej podstawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych niedopłatą tą obciążył konto skarżącego. Organ winien też wyjaśnić, czy brak pełnej składki na poszczególnych kontach dotyczył osoby współpracującej i konkretnie której, czy też któregoś z pracowników firmy R.M. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przeprowadzi rzetelne postępowanie wyjaśniające w omawianym wyżej zakresie i ustali, czy w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem I.M. były za niego odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne na bieżąco, jaka była podstawa opłacanych składek i czy były one opłacane w pełnej wysokości. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na ocenę, czy skarżący spełnił ustawowe warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit "d" ustawy. Niespełnienie ich wyklucza możliwość nabycia prawa do zasiłku przez osobę bezrobotną. Podkreślić tu należy, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia regulujące kwestie związane z nabyciem prawa do zasiłku mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i obligują organy administracji do wydawania decyzji o charakterze związanym, pozbawionych jakichkolwiek cech uznaniowości. Zważywszy na powyższe uchybienia procesowe zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. o kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, orzeczono stosownie do wyniku sprawy. Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona, na zasadzie art. 152 p.p.s.a., należało orzec o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji .