II SA/Ol 998/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Spółki B. z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Spółki B. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 października 2017 r. "[...]" S.A. w W., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm., dalej jako: u.d.i.p. ), zwrócił się do "[...]" sp. z o.o. w E. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym postępowania o udzielenie zamówienia na realizację zadania pn. "Optymalizacja kotła parowego bloku biomasowego BB20p położonego na terenie zakładu produkcyjnego "[...]" Sp. z o.o. w E." ("[...]") poprzez udostępnienie kserokopii bądź skanów następujących dokumentów: 1) ogłoszenie o zamówieniu, 2) protokoły z dialogu (negocjacji warunków SIWZ), 3) Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia sporządzoną w oparciu o rozwiązania przedstawione podczas dialogu wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym projektem umowy, 4) protokół z przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami, 5) złożone w postępowaniu oferty, 6) umowę zawartą z wybranym wykonawcą wraz z załącznikami (po jej podpisaniu). Decyzją z dnia "[...]" "[...]" sp. z o.o., na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmówiła udostępnienia informacji publicznej obejmującej, w zakresie dotyczącym postępowania o udzielenie zamówienia na realizację zadania pn.: "Optymalizacja kotła parowego bloku biomasowego BB20p położonego na terenie zakładu produkcyjnego "[...]" sp. z o.o. w E.", ogłoszenie o zamówieniu oraz specyfikację istotnych warunków zamówienia sporządzoną w oparciu o rozwiązania przedstawione podczas dialogu wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym projektem umowy. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że Spółka nie posiada wskazanych protokołów z dialogu (negocjacji warunków SIWZ), protokołu z przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami, dokumentów ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu, jak również nie posiada podpisanej umowy zawartej z wybranym wykonawcą wraz z załącznikami. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie znajduje podstaw do jego uwzględnienia. Wskazano, iż odnośnie do pkt 1 oraz pkt 3 złożonego wniosku, informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca, została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej grupy kapitałowej, do której należy Spółka. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W odniesieniu do pkt 2, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 wniosku podano, że Spółka nie jest w posiadaniu - w zakresie dotyczącym postępowania o udzielenie zamówienia na realizację zadania pn.: "Optymalizacja kotła parowego bloku biomasowego BB20p położonego na terenie zakładu produkcyjnego "[...]" sp. z o.o. w E." ("[...]") - protokołów z dialogu (negocjacji warunków SIWZ), protokołu z przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami, dokumentów ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu, jak również nie posiada egzemplarza ani kopii podpisanej umowy zawartej z wybranym wykonawcą (wraz z załącznikami). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. Jeżeli adresat wniosku nie posiada żądanej informacji, załatwia wniosek poprzez poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy. Podkreślono, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, gdyż nie odnoszą się do "sprawy publicznej". Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "[...]" S.A., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany z obowiązku jej udostępnienia na wniosek podmiotu zainteresowanego również w sytuacji, gdy na dzień wystąpienia z wnioskiem nie była ona dostępna; 2. naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznych wnioskowanych przez skarżącego pomimo ciążącego na podmiocie zobowiązanym obowiązku ich udostępnienia; 3. naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. polegające na braku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowiące jednocześnie niewyjaśnienie stronie przyczyn, z powodu których nie posiada dokumentacji przetargowej objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Spółki do udostępnienia ogłoszenia o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia sporządzonej o rozwiązania przedstawione podczas dialogu wraz ze wszystkimi załącznikami w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, ewentualnie - w przypadku stwierdzenia, iż wnioskowane informacje są udostępnione w BIP podmiotu zobowiązanego – zobowiązanie Spółki do wskazania dokładnego adresu strony internetowej, na której są udostępnione wskazane wyżej informacje w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, zobowiązanie Spółki do udostępnienia pozostałych informacji wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie o zobowiązanie Spółki do złożenia oświadczenia zawierającego informację jaki podmiot jest w posiadaniu wnioskowanych informacji oraz do wyjaśnienia, dlaczego Spółka nie posiada wnioskowanych informacji, a także zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z wiedzą posiadaną przez stronę skarżącą, nabytą na podstawie licznych poszukiwań wnioskowanych informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej grupy kapitałowej, do której przynależy podmiot zobowiązany, na dzień złożenia wniosku o udostępnienie opisu przedmiotu zamówienia żądane informacje nie znajdowały się na wskazanej stronie BlP, co stanowiło przyczynę wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie tej informacji. W związku z tym twierdzenie Spółki "[...]", że z mocy art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie ma obowiązku udostępnienia tej informacji publicznej na wniosek, nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Ziszczenie się przesłanki z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. zachodzi bowiem tylko i wyłącznie w przypadku, gdy żądana informacja jest opublikowana na stronie w chwili wystąpienia z wnioskiem lub w chwili rozpatrzenia wniosku. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z naczelną zasadą jawności informacji publicznej wyrażonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl której każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach wyrażonych w powołanej ustawie. W ocenie skarżącej Spółki nie budzi wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podlega udostepnieniu na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Podkreślono przy tym, iż w przypadku udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w BlP, podmiot zobowiązany winien poinformować stronę skarżącą o dokładnym adresie jej udostępnienia, a sposób wskazania miejsca udostępnienia informacji publicznej przez Spółkę "[...]" cechuje się pozornością, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowa sprawy zostałaby załatwiona w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast odnośnie do nieposiadania pozostałych informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wskazano, iż zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych zamawiający przechowuje protokół wraz z załącznikami przez okres 4 lat od dnia zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia, w sposób gwarantujący jego nienaruszalność. Stosownie zaś do art. 96 ust. 2 powołanej ustawy załącznikami, o których mowa w art. 97 ust.1, są: oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania w sprawie udzielenia odpowiedzi na pytania wykonawców w zakresie specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego, tj. informacje, o udostępnienie których zwróciła się strona skarżąca. Ponadto z publikacji zamieszczonej w Europejskim Dzienniku Urzędowym TED wynika, iż zamawiającym w postępowaniu o udzielenie zamówienia na realizację zadania pn. "Optymalizacja kotła parowego bloku biomasowego BB20p położonego na terenie zakładu produkcyjnego "[...]" sp. z o.o. w E." był podmiot zobowiązany. W ocenie strony skarżącej podmiot zobowiązany był zatem do dokładnego wyjaśnienia, dlaczego nie posiada informacji, do przechowywania których zobowiązują go przepisy prawa. Strona skarżąca zarzuciła również, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Stwierdzenie o nieposiadaniu żądanych informacji w kontekście okoliczności, iż podmiot zobowiązany był zamawiającym nie stanowi kompleksowego uzasadnienia decyzji. Należało bowiem wskazać, jaki podmiot dysponuje żądanymi informacjami lub też złożyć oświadczenie w przedmiocie braku wiedzy w tym zakresie. Niewyjaśnienie tej kwestii uniemożliwia stronie skarżącej zwrócenie się z wnioskiem do organu, który posiada żądaną dokumentację, co stoi w oczywistej sprzeczności z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, jakim jest ułatwienie dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Spółka "[...]" wniosła o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że udostępnienie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Ponadto wskazano, że z publikacji, na którą powołuje się strona skarżąca, zamieszczonej w Europejskim Dzienniku Urzędowym TED, dostęp do dokumentów zamówienia jest ograniczony, a więcej informacji można uzyskać w "[...]" S.A. z siedzibą w G. Podkreślono przy tym, iż w orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że jeżeli organ nie dysponuje informacją publiczną, o której udzielenie wnosi dana osoba, to nie ma obowiązku wydawania decyzji i wystarczy informacja na piśmie o tym fakcie. Jednocześnie wskazano, iż skarżący wniósł skargę w oparciu o art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dotyczyć ona może wyłącznie treści decyzji, do której to omawiany zarzut się nie odnosi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż strona skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu bez uprzedniego zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taką możliwość daje znowelizowany art. 52 § 3 p.p.s.a., który wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935). Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 u.d.i.p.). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany – "[...]" sp. z o.o. w E. rozpatrzył wniosek strony skarżącej w ten sposób, że wydał decyzję, w której odmówił udostępnienia informacji publicznej obejmującej ogłoszenie o zamówieniu oraz specyfikację istotnych warunków zamówienia sporządzoną w oparciu o rozwiązania przedstawione podczas dialogu wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym projektem umowy, wskazując, iż informacja, o którą zwraca się wnioskodawca została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1 i pkt 3 wniosku). Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że Spółka nie posiada wskazanych protokołów z dialogu (negocjacji warunków SIWZ), protokołu z przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami, dokumentów ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu, jak również nie posiada podpisanej umowy zawartej z wybranym wykonawcą wraz z załącznikami (pkt 2, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 wniosku). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wniosek strony skarżącej został rozpatrzony przez podmiot zobowiązany w nieprawidłowy sposób. Jak już bowiem wspomniano, w sytuacji gdy określony podmiot nie posiada wnioskowanej informacji zobowiązany jest o tym fakcie poinformować wnioskodawcę pisemnie. Tymczasem podmiot zobowiązany zawarł taką informację w swojej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Taka forma rozstrzygnięcia przypisana jest sytuacjom, w których podmiot zobowiązany odmawia udzielenia informacji publicznej z uwagi na wystąpienie którejś z przesłanek ograniczających jej udostępnienie. Skoro zatem Spółka nie posiada żądanych informacji co do pkt 2, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 wniosku, to powinna w tym zakresie poinformować wnioskodawcę na piśmie, ale nie w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie stronie skarżącej należy wyjaśnić, że Sąd nie jest władny weryfikować prawdziwości twierdzenia Spółki w tym zakresie. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015r. (sygn. akt I OSK 1638/14, dostępne w Internecie) nie jest rzeczą sądu administracyjnego badanie czy adresat informację posiada, czy rzeczywiście nie włada dokumentem, a więc czy twierdzenie o nieposiadaniu polega na prawdzie. W razie złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją właściwe środki, w tym karne (np. przepis art. 23 u.d.i.p.), czy inne pozwalające na weryfikację tego stanowiska, wszak pozostają one poza kognicją sądu rozpoznającego skargę w zakresie dostępu do informacji publicznej. Natomiast odnośnie punktu 1 oraz punktu 3 wniosku, co do którego podano, że żądana informacja została już udostępniona na stronie BIP należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Ponadto informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.). Tym samym, przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji publicznej. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji wyłącznie wówczas, gdy została ona udostępniona w BIP. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP. Zawiadomienie to następuje w formie pisemnej, ale nie w decyzji administracyjnej, jak to uczynił w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany. Podkreślić jednak należy, że żądana informacja powinna być aktualnie dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Nieskuteczne jest zatem odesłanie do strony BIP, w sytuacji gdy pewne dane były tam umieszczone, ale już aktualnie nie są. Przy czym odesłanie takie musi być precyzyjne tak, żeby zainteresowana strona w sposób łatwy mogła dotrzeć do interesujących ją informacji. Skoro bowiem podmiot zobowiązany chce się zwolnić z obowiązku udostępnienia informacji na wniosek, to musi wykazać, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym ogólne wskazanie, że informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca, została już udostępniona w BIP, nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 u.d.i.p. i nie jest skutecznym odesłaniem. Na marginesie nadmienić należy, że publikacja informacji na innej stronie internetowej - nie mającej statusu strony BIP - nie powoduje jej skutecznego udostępnienia. Tym samym w takiej sytuacji można o taką informację zwrócić się w trybie wnioskowym. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).