II SAB/Ol 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi C. G. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1) zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia w terminie 1 miesiąca, wniosku C. G. z dnia "[...]" o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażący naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r. C. G. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji 20 kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego - o łącznej liczbie stanowisk 1 142000 szt./cykl (4 568 DJP) w obrębie fermy drobiu w miejscowości A, gmina A, powiat A w granicach wydzielonej części działki o nr ewidencyjnym "[...]", obręb A. Do wniosku dołączono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 20 maja 2015 r. Wójt Gminy zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Pismem z dnia 21 lipca 2015 r. oraz 11 marca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zwrócił się do pełnomocników strony o wyjaśnienie i uzupełnienie informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Regionalnej Komisji do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko o analizę przedłożonego w sprawie raportu. Następnie postanowieniem z dnia "[...]", Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki wskazane w postanowieniu. W dniu 31 maja 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opinię sanitarną, w której określił warunki realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem zaś z dnia "[...]’ Wójt Gminy postanowił dopuścić w toku postępowania dowodowego w sprawie, dowód z opinii biegłego – zespołu biegłych pod kierownictwem dr hab. M. G. z Wydziału Nauk o Środowisku Uniwersytetu. Organ zakreślił termin do wydania opinii do dnia 21 października 2017 r. C. G. wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie strony za uzasadnione. W ocenie Kolegium powołanie zespołu biegłych na etapie postepowania, gdzie przeprowadzone zostały uzgodnienia z organami wyspecjalizowanymi, nie jest dopuszczalne. Nadto organ nie wskazał w postanowieniu konkretnych danych i wyliczeń podanych w raporcie, z którymi się nie zgadza i nie podał jakie one według niego winny być. C. G. wcześniej pismem z dnia 28 listopada 2016 r. wywiódł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy. Organowi zarzucono prowadzenie postępowania w sposób przewlekły poprzez: - podejmowanie nieuzasadnionych czynności proceduralnych, polegających na powołaniu biegłych w celu sporządzenia opinii, które to czynności z uwagi na stan sprawy nie prowadzą do jej wyjaśnienia ponad to, co już zostało w sprawie udowodnione, nie wnoszą do sprawy nowych faktów, a zmierzają w sposób oczywisty do jej bezpodstawnego wydłużenia oraz do próby podważania okoliczności już wyjaśnionych i udowodnionych; - wyznaczanie terminu dokonania czynności polegającej na sporządzeniu opinii przez biegłych w nieracjonalnie długim terminie. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie Wójta Gminy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia Sądu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ramach procedury zmierzającej do wydania decyzji środowiskowej przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które służy ocenie wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na wszystkie komponenty środowiska oraz na zdrowie i życie ludzi. Procedura oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której sporządzany jest raport o oddziaływaniu na środowisko zapewnia również udział społeczeństwa oraz innych organów wyspecjalizowanych, które wypowiadają się w ramach prowadzonej procedury. Przedmiotowe postępowanie w ocenie inwestora pozwoliło zebrać w pełnym zakresie materiał dowodowy, który na obecnym etapie daje możliwość i podstawy do zakończenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Na obecnym etapie postępowania, nie ma już żadnych kwestii, które mogły by budzić wątpliwości i stanowić przeszkodę do wydania decyzji. Z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, jednoznacznie wynika, że inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko i jej realizacja w ocenie organów ochrony środowiska jest możliwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Organ stwierdził między innymi, że aby można było dowieść, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko, należy przedstawić materiał dowodowy, który tego bezsprzecznie dowiedzie. Przedmiotowy raport takiej dokumentacji nie zapewnia, gdyż w dokumencie tym oraz jego uzupełnieniach nie została przeprowadzona pełna, szczegółowa, odpowiednia analiza oddziaływania na środowiska planowanego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002 r., II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, red. T. Woś, Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest, zatem wykazanie złożenia przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania, nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W sprawie skarżący wyczerpał tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., bowiem wystąpił ze stosownym zażaleniem do SKO w Olsztynie, które to postanowieniem z dnia 23 stycznia 2017r. uznało je za uzasadnione. Zagadnienie dotyczące terminów załatwiania spraw reguluje również art. 12 k.p.a., zawierający zasadę szybkości postępowania. Zgodnie z tą zasadą ogólną postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Ustawodawca nałożył także na organ - w myśl art. 36 k.p.a. - obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym organ winien podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zarzucił Wójtowi Gminy bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 7 maja 2015 r., którym zwrócił się on do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji 20 kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego - o łącznej liczbie stanowisk 1 142000 szt./cykl (4 568 DJP) w obrębie fermy drobiu w miejscowości A, gmina A, powiat A w granicach wydzielonej części działki o nr ewidencyjnym "[...]", obręb A. Wójt po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, postanowieniem z dnia "[...]" postanowił dopuścić dowód z opinii biegłego – zespołu biegłych pod kierownictwem dr hab. M.G. z Wydziału Nauk o Środowisku Uniwersytetu. Organ zakreślił termin do wydania opinii do dnia 21 października 2017r. Przede wszystkim wskazać trzeba, że podstawą materialnoprawną decyzji, o którą wnioskuje skarżący jest przepis art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 353, j.t.). Stosownie do ust. 1 tego przepisu jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Na gruncie niniejszej sprawy przeprowadzono całą procedurę wskazaną w przywołanym przepisie (czego w istocie nie kwestionują strony). Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2016 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki wskazane w postanowieniu. W dniu 31 maja 2016r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opinię sanitarną, w której określił warunki realizacji przedsięwzięcia. Podobnie przeprowadzono całą procedurę związaną z udziałem społeczeństwa. Organ mógł zatem podjąć decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań, ponieważ zostały spełnione wszystkie przesłanki ku temu. Jeśli zaś uznał, że nie udokumentowano, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko, to być może konieczne było wydanie decyzji odmawiającej ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji. Sąd w żadnym razie tego w niniejszym postępowaniu nie rozstrzyga. Z całą pewnością jednak niedopuszczalne i z pogwałceniem wszelkich terminów ustawowych jest rozpoznawanie wniosku, który został złożony w dniu 7 maja 2015r. aż do teraz. Niedopuszczalne jest również zakreślanie terminu rocznego dla biegłych, dla opracowania przez nich opinii, jak to uczyniono w postanowieniu z dnia "[...]" Wójta Gminy. Taka czynność powoduje kolejne przedłużenie postępowania i to mimo tego, że wszystkie niezbędne i nakazane stosownym przepisem czynności i uzgodnienia, zostały już zrealizowane. Tak więc, pomimo upływu półtora roku od złożenia wniosku przez stronę organ nie załatwił go i nie wydał wnioskowanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia w terminie 1 miesiąca wniosku C. G. z dnia 7 maja 2015r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że wydaje się, iż organ był przekonany, że do załatwienia sprawy potrzebny jest jeszcze dowód z opinii biegłego. Poza tym Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu umyślności. O kosztach orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.