II SAB/Ol 10/24

Dnia 28 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2024 roku sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę N. w udostępnieniu informacji publicznej 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Starosty N. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. S. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący"), drogą elektroniczną, zwrócił się do Starosty N. (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), z wnioskiem o udostępnienie kopii – skanu projektu zagospodarowania terenu (rysunek + opis bez uzgodnień i załączników) dla inwestycji według załącznika (9 pozycji), a także o podanie kiedy wydano dziennik budowy, natomiast w przypadku zatwierdzenia projektu zamiennego wniósł również o jego skan. Decyzją z 20 lutego 2023 r., Starosta, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn.zm.), dalej jako: "u.d.i.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie inwestycji wymienionych w załączniku do wniosku w pozycjach 1, 3-7. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że projekt budowlany jest informacją publiczną, jednakże kwestia jego udostępnienia kształtuje się odmiennie od udostępnienia samego tylko pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że część inwestycji zlokalizowana jest na prywatnym gruncie osób fizycznych, w związku z czym Starosta nie może udostępnić danych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Powołał się przy tym na wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, decyzją z 12 kwietnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że w sytuacji, gdy ma zostać wydana decyzja odmowna w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do prowadzonego postępowania stosuje się przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące usunięcia braków formalnych wniosku, czego organ pierwszej instancji nie uczynił. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie zawiera koniecznych elementów, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., m.in. oznaczenia strony. Ponadto, podstawa prawna decyzji zawiera tylko przepis odnoszący się do formy w jakiej następuje odmowa udostępnienia udzielenia informacji publicznej, brak w niej natomiast przepisów, które stanowiły materialno-prawną podstawę odmowy udzielenia żądanej informacji. Organ odwoławczy wskazał także na uchybienia w zakresie uzasadnienia wydanej decyzji. Wyjaśniono, że ograniczenie, na które powołał się organ pierwszej instancji, wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Kolegium zaznaczyło, że przy braku pełnej dokumentacji pozostającej w posiadaniu tylko organu pierwszej instancji - samo wskazanie, że z powodu tego, że część inwestycji (nieokreślona przy tym jaka) zlokalizowana jest na prywatnym gruncie osób fizycznych – informacja publiczna nie może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie dostępu do informacji wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest niemożliwe do weryfikacji. Decyzją z 18 maja 2023 r. Starosta, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., po uzupełnieniu wskazanych przez organ odwoławczy braków formalnych, ponownie odmówił udostępnienia żądanej przez wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie wskazanym w załączniku do wniosku w pozycjach 1, 3 do 7, uznając, że są to inwestycje realizowane w całości na gruntach (działkach) będących własnością osób fizycznych, a ich udostępnienie w zakresie żądanym przez wnioskodawcę spowoduje możliwość zidentyfikowania osoby, powierzchnię zabudowy, rodzaju zamontowanych urządzeń i tym samym naruszyć ich prywatność. Zaznaczono, że w aktach wskazanych spraw nie ma informacji (oświadczenia) właściciela nieruchomości o zrzeczeniu się swoich praw. Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że nie zwracał się o udostępnienie danych właścicieli działek. Wskazał, że w projekcie zagospodarowania znajdują się dane inwestora udostępnione w wyszukiwarce RWDZ, zaś wnioskowane skany dotyczą działek, które zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z 15 czerwca 2023 r., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, przeprowadzone ponownie przez organ pierwszej instancji postępowanie czyni zadość jedynie tym wskazaniom organu odwoławczego, które odnoszą się do prawidłowości wniosku. Organ pierwszej instancji nie odniósł się natomiast do przywołanych w rozstrzygnięciu poglądów orzecznictwa do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Podkreślono, że kwestia rezygnacji osoby fizycznej z przysługującego jej prawa do ochrony powinna wynikać jasno z dokumentów zebranych w postępowaniu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Kolejną decyzją z 11 sierpnia 2023 r. Starosta, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., odmówił udostępnienia żądanej przez wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie wskazanym w załączniku do wniosku w pozycjach 1, 3, 5 - 7, podnosząc, że są to inwestycje realizowane w całości na gruntach (działkach) będących własnością osób fizycznych, a ich udostępnienie w zakresie żądanym przez wnioskodawcę spowoduje możliwość zidentyfikowania osoby, powierzchnię zabudowy, rodzaju zamontowanych urządzeń i tym samym naruszy ich prywatność. Podniesiony przez wnioskodawcę argument, że w rejestrze RWD jest wskazany właściciel, jak również jest podany numer działki, jest w tym przypadku błędny, gdyż w rejestrze tym podany jest między innymi inwestor, co nie jest jednoznaczne, że jest to właściciel nieruchomości i można go zidentyfikować. W związku z tym, że właściciele nieruchomości wskazanych w pozycjach nr 1, 5, 6 i 7 nie wyrazili zgody na przetwarzanie danych osobowych, a właściciel nieruchomości w pozycji nr 3 nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie, odmówiono udzielenia informacji w tym zakresie. Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji, zaś Kolegium decyzją z 2 października 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji w toku kolejnego ponownego postępowania uzyskał oświadczenie o niewyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych jedynie od trzech właścicieli działek oraz oświadczenie jednego właściciela działki wyrażające zgodę na przetwarzanie danych osobowych. Ponadto, nadal nie odwołał się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ani w podstawie prawnej, ani w uzasadnieniu decyzji, mimo powoływania się na ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że kserokopie czterech projektów zagospodarowania terenu, które zostały udostępnione wnioskodawcy, nie zawierają danych osobowych właścicieli działek, ani innych danych odnoszących się do tych osób, które miałyby być chronione przepisami o ochronie danych osobowych, na które powołał się organ pierwszej instancji. Z kolei uznanie organu, że na podstawie numerów działek nastąpi zidentyfikowanie osób fizycznych, a przez to poznanie powierzchni zabudowy i rodzaju zamontowanych urządzeń, naruszy prywatność tych osób, nie znajduje uzasadnienia. Numery działek są ogólnie dostępne na stronie internetowej Geoportal i nie jest konieczne pozyskanie numeru danej działki za pomocą projektu zagospodarowania terenu. Ponadto, numery działek wskazane zostały we wniosku. W ocenie Kolegium, powierzchnia zabudowy i rodzaj zamontowanych urządzeń w ramach elektrowni fotowoltaicznych, realizowanych przez przedsiębiorstwa, nie są kwestią prywatności osoby fizycznej, na której działce przedsiębiorca ten jako inwestor wznosi inwestycję, niebędącą inwestycją o charakterze osobistym. Zwrócono również uwagę na fakt, że w procesie, w którym organ pierwszej instancji udostępnił informację publiczną odniesienie przedmiotu inwestycji nastąpiło w relacji do inwestora, natomiast w procesie odmowy udostępnienia informacji – przedmiot inwestycji został odniesiony do właścicieli działek, co stanowi zauważalny brak konsekwencji organu pierwszej instancji w ocenie możliwości udostępnienia informacji publicznej i prowadzi do nieprawidłowych wniosków. Zakres żądania jest tożsamy w odniesieniu do wszystkich inwestycji wymienionych we wniosku, zaś wskazane przez organ pierwszej instancji okoliczności nie znajdują uzasadnienia nie tylko w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale również stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowego w zakresie rozumienia instytucji prywatności osoby fizycznej. Decyzją z 27 października 2023 r. Starosta po raz kolejny odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie wskazanym w załączniku do wniosku w pozycjach 1, 3, 5 – 7. Organ pierwszej instancji odwołał się do przepisów o ochronie danych osobowych i możliwości ich przetwarzania oraz prawa do prywatności w świetle przytoczonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Podkreślił, że przedmiotowe inwestycje są realizowane w całości na gruntach (działkach), będących własnością osób fizycznych, a ich udostępnienie w zakresie żądanym przez wnioskodawcę spowoduje możliwość zidentyfikowania osoby, powierzchnię zabudowy, rodzaju zamontowanych urządzeń i tym samym naruszy ich prywatność. Podniesiony przez wnioskodawcę argument, że w rejestrze RWD jest wskazany właściciel, jak również jest podany numer działki, jest w tym przypadku błędny, gdyż w rejestrze tym jest wskazany między innymi inwestor, co nie jest jednoznaczne, że jest to właściciel nieruchomości i można go zidentyfikować (można domniemywać, że gdyby właściciel chciał być utożsamiany z wskazanymi inwestycjami to byłby jednocześnie inwestorem). Wnioskodawca zaskarżył powyższą decyzję, podnosząc, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wskazań ani oceny prawnej Kolegium. Decyzją z 11 grudnia 2023 r., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie przedstawił swoje stanowisko w tej sprawie. Podniósł, że poza sporem jest, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną. W niniejszej sprawie nie zachodzi też sytuacja ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, bowiem tajemnicy tej nie zastrzegli przedsiębiorcy, będący inwestorami inwestycji, objętych zakresem przedmiotowego wniosku. Jednocześnie z projektów zagospodarowania terenu udostępnionych wnioskodawcy wynika, że dokumenty te nie zawierają danych osobowych właścicieli działek ani innych danych odnoszących się do tych osób, które miałyby być chronione przepisami o ochronie danych osobowych RODO, na które powołał się organ pierwszej instancji. Z kolei uznanie organu, że na podstawie numerów działek nastąpi zidentyfikowanie osób fizycznych, a przez to poznanie powierzchni zabudowy i rodzaju zamontowanych urządzeń, naruszy prywatność tych osób, nie znajduje uzasadnienia. Numery działek są ogólnie dostępne na stronie internetowej Geoportal i nie jest konieczne pozyskanie numeru danej działki za pomocą projektu zagospodarowania terenu. Ponadto, numery działek wskazane zostały we wniosku. W ocenie Kolegium powierzchnia zabudowy i rodzaj zamontowanych urządzeń w ramach elektrowni fotowoltaicznych, realizowanych przez przedsiębiorstwa, nie są kwestią prywatności osoby fizycznej, na której działce przedsiębiorca ten jako inwestor wznosi inwestycję, nie będącą inwestycją o charakterze osobistym. Wielkość zabudowy i rodzaj urządzeń inwestycji, która nie ma charakteru prywatnego, nie może być utożsamiana z prywatnością osoby fizycznej, będącej właścicielem działki. Tym samym, powołanie się organu pierwszej instancji na ograniczenie w udostępnieniu wnioskodawcy informacji z uwagi na ochronę prywatności, nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowego w zakresie rozumienia instytucji prywatności osoby fizycznej. Podkreślono, że przedmiotem wniosku nie jest podanie nazwisk właścicieli nieruchomości, a jedynie projektów zagospodarowania terenu dla inwestycji wymienionych we wniosku, usytuowanych na wskazanych działkach ewidencyjnych. Przedmiot inwestycji nie może odnosić się do osoby fizycznej, będącej właścicielem nieruchomości, bowiem przedmiot ten w żaden sposób osoby tej nie dotyczy. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Kolegium odmowa udostępnienia żądanej informacji ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych jest nieuzasadniona. Jednakże z uwagi na trzykrotne skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji oceny prawnej wyrażonej przez organ odwoławczy, Kolegium uznało, że brak jest podstaw do kolejnego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jak również nie ma podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na specyfikę postępowania w sprawie udostępniania informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej jest bowiem czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie brak jest przesłanek do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, jak również nie ma podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. W związku z powyższym, Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując, że z momentem doręczenia niniejszej decyzji organ pierwszej instancji nie może – przy zachowaniu identycznych okoliczności faktycznych i prawnych – odmówić udzielenia informacji, powołując tę samą podstawę prawną jak w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy w dniu 29 grudnia 2023 r., organ pierwszej instancji udzielił żądanej informacji żądanej informacji publicznej w zakresie wskazanym w załączniku do wniosku w pozycjach 1, 3, 5 - 7. Pismem z 14 stycznia 2024 r., wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podniósł, że wniosek został złożony 7 lutego 2023 r., natomiast część wymaganej informacji została mu udostępniona dopiero 29 grudnia 2023 r. Przez ten okres Starosta prowadził postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji. Zdaniem skarżącego, organ miał lekceważący stosunek do niniejszej sprawy. Wydał cztery decyzje odmowne, przy czym wszystkie zostały uchylone. Starosta zlekceważył też wytyczne w zakresie wykładni przepisów zawarte w decyzji Kolegium z 11 grudnia 2023 r. Skarżący dodał, że wydając decyzje odmowne Starosta powoływał się na prywatność osób fizycznych, jednak udostępnione skany dokumentów nie zawierają śladów anonimizacji danych. W związku z powyższym, skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie nie powinno być w ogóle prowadzone, a informacja winna zostać udostępniona w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Starosty w toku rozpatrywania wniosku skarżącego organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania. Każdorazowe postępowanie było prowadzone z poszanowaniem procedury administracyjnej i prawa materialnego. W ocenie organu pierwszej instancji, udostępnienie żądanej informacji było ograniczone dyspozycją art. 5 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy zaznaczyć, że skarżący dopełnił wymogu formalnego, jakim jest, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze , przy czym skuteczne wniesienie skargi nie jest uzależnione od uprzedniego rozpoznania złożonego ponaglenia. Wyjaśnić również należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym jest zasada określona w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasadę szybkości i prostoty postępowania należy rozumieć jako nakaz możliwie szybkiego działania organów, jednak bez uszczerbku dla wnikliwości postępowania, tj. bez uszczerbku dla realizacji zasady prawdy materialnej. Z drugiej strony, ciążące na organie zobowiązanie do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie może służyć jako wytłumaczenie prowadzenia sprawy w sposób przewlekły czy pozostawania w bezczynności. Organ administracji publicznej, będąc gospodarzem postępowania, podejmując decyzje dotyczące przeprowadzenia określonych czynności poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia, a zmierzających do ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, winien w taki sposób je przeprowadzić, aby w pełni zrealizować również zasadę szybkości postępowania. Rozwinięcie zasady szybkości i prostoty działania organów administracji publicznej stanowi art. 35 k.p.a., w którym ustawodawca określił terminy załatwienia spraw. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Na mocy § 4 przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika natomiast, że przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy, np. poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyroki WSA w Olsztynie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/12 oraz z dnia 21 kwietnia 2016r., sygn. akt II SAB/Ol 85/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Przewlekłość postępowania zachodzi więc, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można również abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Mając powyższe na uwadze oraz przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji, uznać należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że Kolegium trzykrotnie uchylało wydane przez organ pierwszej instancji decyzje i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mimo jednoznacznego określenia wytycznych oraz wskazań co do dalszego rozpoznania sprawy, a także okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji, wydając kolejne decyzje odmawiające udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej, nie stosował się w pełni do zaleceń organu odwoławczego. Zaznaczyć przy tym należy, że udzielenie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast decyzja wydawana jest jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji tych stosuje się przepisy k.p.a., które mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji zastosował się do wytycznych Kolegium odnośnie do konieczności uzupełnienia braków formalnych złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, natomiast pominął pozostałe okoliczności przedstawiane przez Kolegium, które winien wziąć pod uwagę w celu prawidłowego wyjaśnienia niniejszej sprawy. Działania organu pierwszej instancji, sprowadzające się do konsekwentnego odmawiania udzielenia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, bez odniesienia się w pełni do wskazówek organu odwoławczego, w istocie prowadziły do zbędnego przedłużania postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób budzący istotne wątpliwości co do wypełnienia wskazanych wyżej zaleceń odnośnie szybkości postępowania, wynikających z k.p.a. oraz przepisów szczególnych. Wydawane przez organ pierwszej instancji decyzje w przedmiocie złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej nie znajdowały uzasadnienia w zgromadzonym materiale aktowym, ocenianym w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, na co wskazują jednoznacznie decyzje organu odwoławczego. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (pkt 1 wyroku). W ocenie Sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała rażącego charakteru (pkt 2 wyroku). Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do uznania przewlekłości za rażącą. Należy mieć bowiem na względzie, że organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że podejmowane przez niego działania są zgodne z przepisami prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (100 zł).