II SAB/Ol 100/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozbiórki obiektu postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 4 września 2017 r. "[...]" złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w "[...]"skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność PINB w "[...]", w wyegzekwowaniu obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]"z dnia 7 sierpnia 2013 r., nakazującą "[...]"rozbiórkę wiaty drewnianej o wymiarach "[...]"wybudowanej na działce "[...]"o, bez pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]"decyzją z dnia 5 czerwca 2014 r., powyższą decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ wskazał, że jednocześnie skarżący złożył do PINB drugą skargę, skierowaną do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na postanowienie PINB z dnia 17 sierpnia 2017 r., oddalające skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 12 października 2017 r., WINB, na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 54 § 2, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o uwzględnieniu skargi. W postępowaniu tym Organ uznał, że skarżący jako osoba posiadająca nieruchomość w sąsiedztwie ma interes faktyczny, który został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z 5 czerwca 2014 r. W odpowiedzi na skargę na bezczynność w niniejszej sprawie PINB wniósł o jej oddalenie. Nadto stwierdził, że obowiązek wynikający ze wskazanej powyżej decyzji został wykonany, gdyż dokonano rozbiórki wiaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a powołanego przepisu. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w sprawie skarg na bezczynność organu wykonującego administrację publiczną w takich granicach, w jakich służy skarga, na określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a powołanej ustawy akty i czynności. Zgodnie z tymi unormowaniami sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), ponadto postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Wyjaśnić należy, że z powyższych przepisów wynika, iż wniesienie skargi na bezczynność organu jest możliwe, gdy przepis prawa obliguje organ administracji publicznej do wydania jednego z wyżej wymienionych rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił PINB w "[...]" bezczynność w sprawie realizacji obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia 7 sierpnia 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją WINB w "[...]" z dnia 5 czerwca 2014 r., nakazującą "[...]" rozbiórkę wiaty drewnianej "[...]". Wskazać należy, że procedura egzekwowania obowiązków nałożonych w drodze decyzji administracyjnej unormowana została w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201) dalej zwanej "u.p.e.a." Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ I instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to PINB w "[...]", który jest tutaj jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Obok wierzyciela drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Dlatego też w świetle art. 6 § 1 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a.). Poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy. Taką możliwość przewiduje art. 6 § 1a u.p.e.a., który stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powołanego art. 6 § 1a u.p.e.a. i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a., w myśl których skarga na bezczynność organu w postępowaniu egzekucyjnym może dotyczyć pozostawania przez organ w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia (tutaj WINB) bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. Tym samym niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2003 r. II SAB/Wa 138/02, ONSA 2004, nr 2, poz. 89, także wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 235/13, WSA we Wrocławiu z dnia stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/14). Zauważyć należy, że art. 6 § 1a u.p.e.a. przewiduje szczególne w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowanie bezczynności organu w podjęciu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Pogląd taki znajduje potwierdzenie również w stanowisku doktryny. W komentarzu "Postępowanie egzekucyjne w administracji" pod redakcją prof. zw. dr hab. Romana Hausera z 2012 r. (pkt 8 i 9 komentarza do art. 6) wyjaśniono, że skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest jedynym środkiem prawnym, który może być w takiej sytuacji wykorzystany przez osobę trzecią. W szczególności podmiotowi takiemu nie przysługuje zażalenie (a następnie skarga do WSA) na bezczynność organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Reasumując, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy skarżący mógłby ewentualnie zaskarżyć do sądu administracyjnego bezczynność WINB, jako organu wyższego stopnia, w rozpatrzeniu skargi wniesionej w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. Jak już zostało wskazane, skarżący z taką skargą wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]", który postanowieniem z dnia 12 października 2017 r., na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego organu I instancji uwzględnił. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.