II SAB/Ol 101/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy działającego z upoważnienia Starosty w zakwalifikowaniu do dalszego udziału w realizacji projektu postanawia odrzucić skargę. Pismem datowanym na dzień 17 września 2012 r., które wpłynęło do tut. Sądu w dniu 1 października 2012 r. A. Z. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy działającego z upoważnienia Starosty w zakwalifikowaniu do dalszego udziału w realizacji projektu A. Z. podniósł, że złożył skargę na bezczynność organu na skutek jego wniosku w zakresie realizacji projektu pt. "Twój biznes -Twoja szansa", Działanie 6.2 realizowanego przez beneficjenta - lidera projektu Powiat A Powiatowy Urząd Pracy w A przy pomocy Partnera nr 1 Powiatowego Urzędu Pracy w B realizowanego w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak i wewnętrznego Regulaminu projektu "Twój biznes - Twoja szansa", Działanie 6.2. Skarżący wskazał, że bezczynność organu polega na braku działań ze strony PUP do wydania decyzji administracyjnej w odmownym stanowisku tego ww. organu do wniosku strony i jej dalszego udziału w procesie realizacji projektu "Twój biznes -Twoja szansa", Działanie 6.2. Bowiem mimo, iż organ ww. odmówił stronie dalszego udziału w zakresie realizacji udziału co do ww. Projektu, to stronie w tym odmownym stanowisku nie wydał aktu prawa o takowym swoim odmownym stanowisku, tj. decyzji administracyjnej o takowej odmowie z podanie podstawy i uzasadnienia owej odmowy. Dlatego strona skarżąca na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o zobowiązanie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B do wydania decyzji administracyjnej, art. 104 k.p.a. w zw., z art. 110 k.p.a. bądź postanowienia administracyjnego, art. 123 k.p.a., o odmowie wydania decyzji administracyjnej odmawiającej skarżącemu dalszego udziału przy realizacji ww. projektu w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w B wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na mocy umowy partnerskiej zawartej w dniu 19 grudnia 2011 r. został jednym z partnerów realizacji projektu "Twój biznes - Twoja szansa" współfinansowanego przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Projekt jest realizowany w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VI. Rynek pracy otwarty dla wszystkich, Działalnie 6.2. Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości. Projekt "Twój biznes - Twoja szansa" jest realizowany na podstawie Regulaminu projektu zatwierdzonego przez Wojewódzki Urząd Pracy, zgodnie z którym jest podzielony na 3 etapy realizacji: • I etap - przyjęcie kart rekrutacyjnych od 168 kandydatów do udziału w projekcie, tj. po 56 kandydatów do udziału w projekcie z każdego powiatu; • II etap - zakwalifikowanie do wsparcia szkoleniowo - doradczego 132 osób bezrobotnych z 168 kandydatów do udziału w projekcie, tj. po 44 osoby bezrobotne z każdego powiatu; • III etap - udzielenie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej 84 uczestnikom projektu ze 132 uczestników projektu, tj. po 29 uczestników projektu z każdego powiatu Dalej organ argumentował, że w trakcie procesu rekrutacji, tj. w dniu 17 maja 2012 r. A. Z. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w B dokumenty rekrutacyjne (karta rekrutacyjna, oświadczenie kandydata do udziału w projekcie). W wyniku oceny formalnej karty rekrutacyjnej został zakwalifikowany do II tury postępowania w ramach, którego miały się odbyć spotkania z doradcą zawodowym i doradcą biznesowym. Zaproszenie na spotkanie z ww. doradcami, wyznaczone na 27 czerwca 2012 r., zostało wysłane do A. Z. w dniu 19 czerwca 2012 r. i awizowane dwukrotnie tj. 20 oraz 28 czerwca 2012 r. List został odebrany dopiero 4 lipca 2012 r., a zatem już po zakończeniu procedury naboru uczestników do projektu (lista osób zakwalifikowanych do udziału w projekcie została opublikowana w siedzibie urzędu oraz na stronie internetowej w dniu 2 lipca 2012 r.). Dodatkowo organ zauważył, że informacja o zakwalifikowaniu uczestnika do kolejnego etapu postępowania, tj. do oceny merytorycznej kart rekrutacyjnych została podana do publicznej wiadomości w siedzibie urzędu oraz na stronie internetowej w dniu 12 czerwca 2012 r. Ponadto Regulamin projektu, z którego wynika, że osoby zakwalifikowane do udziału w projekcie zostaną poinformowane pisemnie o terminie przeprowadzenia spotkań z doradcą zawodowym i doradcą biznesowym, został udostępniony na stronie internetowej urzędu pracy na 10 dni przed rozpoczęciem naboru w celu umożliwienia zapoznania się z nim przez wszystkich potencjalnych uczestników. Ze względu na fakt, iż skarżący nie pozostawił w dokumentacji projektowej numeru telefonu kontaktowego ani adresu poczty elektronicznej (e-mail), jedyną formą poinformowania o terminach wyznaczonych spotkań pozostało powiadomienie listowne. W dniu 6 lipca 2012 r. do Urzędu Pracy wpłynęło pismo, w którym skarżący wniósł o zakwalifikowanie dokumentów rekrutacyjnych do kolejnego etapu procesu rekrutacji. W odpowiedzi na to pismo Urząd Pracy stwierdził brak podstaw i możliwości pozytywnego przychylenia się do ww. wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a]. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 wskazanego przepisu - pkt 8. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. W sprawie niniejszej skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w B, wskazując, że organ ten odmówił stronie dalszego udziału w programie "Twój biznes - Twoja szansa" współfinansowanego przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Skarżący domaga się zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub postanowienia o odmowie wydania decyzji administracyjnej odmawiającej skarżącemu dalszego udziału w projekcie. Podnieść należy, że z akt sprawy wynika, że projekt jest realizowany w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VI. Rynek pracy otwarty dla wszystkich, Działalnie 6.2. Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości. Projekt "Twój biznes - Twoja szansa" jest realizowany na podstawie Regulaminu projektu zatwierdzonego przez Wojewódzki Urząd Pracy. Rozpoznając skargę A. Z. należy odpowiedzieć na pytanie, czy w niniejszej sprawie organ miał obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, gdyż tylko takie ustalenie skutkuje możliwością wniesienia skargi na bezczynność organu. Ewentualnie, czy istnieje przepis w ustawie szczególnej, który uprawniałby sąd administracyjny do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie. Kwestie związane z realizacją programów operacyjnych reguluje ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1, ustawa określa zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi. W art. 5 wskazano, że użyte w ustawie określenia oznaczają: beneficjent – osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, realizującą projekty finansowane z budżetu państwa lub ze źródeł zagranicznych na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie projektu (art. 5 pkt 1); instytucja zarządzająca - właściwego ministra, ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialnych za przygotowanie i realizację programu operacyjnego (art. 5 pkt 2); instytucja pośrednicząca - organ administracji publicznej lub inną jednostkę sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca pełni funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78) (art. 5 pkt 3); instytucja wdrażająca - podmiot publiczny lub prywatny, któremu na podstawie porozumienia lub umowy została powierzona, w ramach programu operacyjnego, realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio do beneficjentów; instytucja wdrażająca (instytucja pośrednicząca II stopnia) pełni również funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (art. 5 pkt 4); projekt - przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą (art. 5 pkt 9). Podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. Umowa albo decyzja, o których mowa w ust. 1, określają warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 1 i 2 ustawy). Akta sprawy wskazują, że projekt "Twój biznes – Twoja szansa" realizowany jest zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu złożonym na konkurs i realizowany jest na mocy umowy z dnia 23 marca 2012 r. zawartej pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Pracy będącym "Instytucją Wdrażającą (Instytucją Pośredniczącą II stopnia), a Powiatem A – Powiatowym Urzędem Pracy w A będącym beneficjentem. Ponadto pomiędzy powiatami: A, B i C na mocy umowy zostało zawarte partnerstwo w celu realizacji projektu. Partnerzy (Powiat B i Partner nr 1) upoważnili Lidera Partnerstwa (Powiat A) do reprezentowania Partnerów w realizacji wszelkich działań związanych z projektem. Prawa i obowiązki uczestników projektu, czyli osób bezrobotnych, które zostały zakwalifikowane do projektu nie są załatwiane decyzjami administracyjnymi, czy postanowieniami wydawanymi w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnienia uczestników projektu regulowane są bowiem w istocie w oparciu o umowę zawartą pomiędzy Instytucją Wdrażającą (Instytucją Pośredniczącą II stopnia), a beneficjentem, która była podstawą otrzymania przez Powiat środków na realizację projektu. To zaś wyklucza możliwość wydania decyzji lub postanowienia. Ponadto, co najistotniejsze ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wskazuje, że beneficjent realizujący projekt na mocy umowy z Instytucją Wdrażającą (Instytucją Pośredniczącą II stopnia) wydaje decyzje lub postanowienia w odniesieniu do osób będących uczestnikami projektu. Dodatkowo podnieść należy, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Beneficjent realizujący projekt nie rozstrzyga również o uprawnieniach uczestników projektu w formie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjąć należy, że z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ma do czynienia w przypadku, gdy "dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa" (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). Z przytoczonego stanowiska doktryny widać, iż z aktem lub inną czynnością mamy do czynienia tylko wtedy, gdy dotyczą one konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego dokonywanych przez organ administracji. Tymczasem w sprawie żaden przepis ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wskazuje, że beneficjent realizujący projekt rozstrzyga sprawy związane z uprawnieniami uczestników projektu poprzez wydanie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Beneficjent bowiem nie wydaje aktu (czynności), który ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Co oczywiste podstawy do wydania takiego aktu lub czynności nie może stanowić umowa zawarta pomiędzy beneficjentem, a Instytucją Wdrażającą (Instytucją Pośredniczącą II stopnia). Skoro organ nie załatwia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, czy innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w konsekwencji skarga na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest niedopuszczalna. Przyjąć również należy, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewiduje samodzielnego trybu zaskarżenia bezczynności beneficjenta - w rozpoznaniu wniosku uczestnika projektu - do sądu administracyjnego. Ustawodawca w Rozdziale 5 ustawy Realizacja programów operacyjnych przewidział jedynie możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez wnioskodawcę ubiegającego się o dofinansowanie projektu od instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub instytucji wdrażającej i tylko w przypadku, gdy właściwa instytucja pisemnie poinformuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. Powyższe oznacza, że ewentualną skargę do sądu administracyjnego na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mógłby wnieść Powiat A będący wnioskodawcą w sytuacji, gdyby np. jego projekt nie otrzymał dofinansowania w ramach procedury przewidzianej w Rozdziale 5 ustawy. Ustawodawca nie przewidział natomiast drogi sądowoadministracyjnej dla uczestnika projektu, który wnosi skargę do sądu administracyjnego na bezczynność beneficjenta (w tym przypadku Powiat B Partner nr 1), który otrzymał dofinansowanie projektu w ramach zawartej umowy z Instytucją Wdrażającą (Instytucją Pośredniczącą II stopnia). Przyjąć należy, że podstawą udzielenia dofinansowania na prowadzenie działalności gospodarczej jest umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy bezrobotnym i starostą. Skoro zatem podstawą udzielenia pomocy finansowej jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 510/12; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że czynności związane z rozpatrywaniem wniosków o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, w tym także pismo powiadamiające bezrobotnego o nieuwzględnieniu wniosku z przyczyn proceduralnych, nie pozostają w kognicji sądu administracyjnego. Oznacza to, że również skarżącemu nie przysługuje skarga na bezczynność organu w tym zakresie. Należy zatem uznać, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki odrzucenia skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.