II SAB/Ol 101/18

Dnia 20 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1) zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia "[...]", w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych); 4) zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że A. G. (dalej skarżący, inwestor), reprezentowany przez pełnomocnika, wnioskiem z dnia 17 lipca 2017 r. zwrócił się do Wójta Gminy (organ I instancji) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu budynków inwentarskich – kurników o łącznej maksymalnej obsadzie "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. "[...]" w miejscowości A, gmina A. Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie złożonego wniosku o mapę z zaznaczeniem przewidywanego obszaru, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W odpowiedzi inwestor przekazał zmodyfikowaną mapę z zaznaczonym zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji oraz zestawienie działek ewidencyjnych, w granicach których takie oddziaływanie wystąpi. Kolejnym pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. organ I instancji ponownie wezwał skarżącego o uzupełnienie złożonego wniosku w zakresie mapy z przewidywanym zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji i dodatkowo wypisu z rejestru gruntów, o których mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a i pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W kolejnym piśmie skarżący zwrócił się do organu I instancji o wyjaśnienie zakresu wymogów, od których uzupełnienia organ I instancji warunkuje dalsze procedowanie wniosku zainteresowanego. W odpowiedzi pismem z dnia 22 września 2017 r. organ I instancji wyjaśnił, że skarżący zobowiązany jest przedstawić mapę oddziaływań planowanej inwestycji ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływań zapachowych, a to w celu ustalenia stron postępowania. Następnie pismem z dnia 4 października 2017 r. skarżący działając poprzez pełnomocnika skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy postępowania z wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z "[...]" stwierdziło przewlekłość prowadzonego postępowania, wyznaczyło 60 dniowy termin na załatwienie sprawy od dnia otrzymania tego postanowienia oraz stwierdziło, że przewlekłość prowadzonego postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2018 r. odrzucił skargę Wójta Gminy na ww. postanowienie Kolegium z dnia "[...]". Następnie Wójt Gmin postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Postanowił, że postępowanie zawiesza się do czasu sporządzenia i uchwalenia przez Radę Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar nieruchomości oznaczonych nr ew.: "[...]", obręb A. W motywach uzasadnienia wskazano, że w dniu 21 grudnia 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego A, gm. A, obejmującego działki ewidencyjne nr "[...]", tj. działki objęte wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 11 stycznia 2018 r. do organu I instancji wpłynął zaś wniosek Stowarzyszenia A - organizacji ekologicznej uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony, o zawieszenie postępowania z uwagi na przystąpienie przez Radę Gminy do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren planowanej inwestycji. Uznano, że podjęcie przez Radę Gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Upałty stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji zawiesza postępowanie. Nadto wyjaśniono, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą miały wpływ na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, wnosząc o jego uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozstrzygnięciem, mylnie nazwanym decyzją, z dnia "[...]" uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) uzależnia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, od stwierdzenia przez właściwy organ zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile plan ten został uchwalony. Wobec tego należało przyjąć, że nie występuje bezpośrednia zależność odpowiadająca wypracowanej przez orzecznictwo sądowo-administracyjne definicji zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może być wydana także w sytuacji, w której teren planowanej inwestycji został objęty procedurą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na ww. rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyło Stowarzyszenie A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018r. oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy z wniosku skarżącego o wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu budynków inwentarskich – kurników o łącznej maksymalnej obsadzie "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. "[...]" w miejscowości A, gmina A. W skardze zarzucono organowi brak załatwienia sprawy w terminie ustawowym (art. 35 k.p.a.), a następnie w terminie wskazanym w postanowieniu SKO z dnia "[...]" oraz brak podejmowania w tym kierunku czynności od dnia 10 listopada 2017 r. aż do chwili obecnej. Ponadto zarzucono brak zawiadomienia skarżącego o przyczynach zwłoki w trybie wskazanym w art. 36 k.p.a. Wskazano również na przewlekłe prowadzenie postępowania, polegające na podejmowaniu działań celowo opóźniających załatwienie sprawy (późne wszczęcie postępowania środowiskowego, zainicjowanie postępowania planistycznego zakończonego wydaniem przez Radę Gminy Uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego A Gmina A ("postępowanie planistyczne") i wydanie postanowienia z dnia "[...]" o zawieszeniu na tej podstawie postępowania środowiskowego, brak dalszych czynności w kierunku załatwienia sprawy, pomimo uchylenia przez SKO postanowienia o zawieszeniu. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, jak również o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nigdy nie został w odpowiednim trybie poinformowany o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie wyznaczonym organowi przez SKO, ani o przyczynach dalszej bezczynności lub przewlekłości, szczególnie o przyczynach występujących po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu. W piśmie z dnia 2 grudnia 2018 r. skierowanym do tut. Sądu Wójt Gminy wskazał, że akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do SKO w wyniku skargi Stowarzyszenia A na decyzję Kolegium z dnia "[...]", a następnie przekazane do WSA w Olsztynie. Pismem zaś z dnia 29 października 2018 r. zwrócono się do WSA w Olsztynie o zwrot akt sprawy. W odpowiedzi Sąd poinformował, że akta nie mogą zostać zwrócone, ponieważ w sprawie wpłynęła skarga kasacyjna, która wraz z aktami sprawy zostanie przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2019 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Z kolei jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy to mamy do czynienia z przewlekłością (art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2018, poz. 2096, dalej k.p.a.). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Stosownie zaś do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżący wnioskiem z dnia 17 lipca 2017 r. zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu budynków inwentarskich – kurników wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku złożonego przez skarżącego ponaglenia postanowieniem z "[...]" stwierdziło przewlekłość postępowania w sprawie wspomnianego wniosku i wyznaczyło 60 dniowy termin na załatwienie sprawy od dnia otrzymania tego postanowienia oraz stwierdziło, że przewlekłość prowadzonego postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Poddając analizie postępowanie organu i jego reakcje na wniosek strony skarżącej trzeba bez wątpienia stwierdzić, że organ działał opieszale, a podejmowane przez niego czynności miały charakter pozorny. Generalnie od wniosku skarżącego minęło już ponad 1,5 roku i nadal wniosek ten nie uzyskał finalizacji w postaci decyzji, do której wydania niewątpliwie organ jest zobowiązany. Początkowo organ wzywał skarżącego o uzupełnienie jego wniosku. Jednakże pomimo odpowiedzi skarżącego organ nie podejmował czynności mających na celu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w postaci decyzji. Nie sposób nie dostrzec, że postępowanie organu nakierowane było na opóźnienie rozpatrzenia wniosku skarżącego. Ostatecznie zaś organ zawiesił postępowanie do czasu sporządzenia i uchwalenia przez Radę Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar nieruchomości oznaczonych nr ew.: "[...]", obręb A. Była to ostatnia czynność organu podjęta w rzeczonym postępowaniu wszczętym na wniosek strony. Tym samym od ponad roku organ nie podjął w sprawie żadnych działań. W ocenie Sądu zaś nie było podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący dysponował natomiast odpowiednimi uzgodnieniami koniecznymi do skutecznego złożenia wniosku, a rolą organu było sprawdzenie zgodności wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z obowiązującymi przepisami prawa. Zresztą postanowienie o zawieszeniu zostało uchylone przez Kolegium, a tut. Sąd wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. oddalił skargę na to postanowienie. Pomimo to organ w dalszym ciągu nie rozpoznał wniosku skarżącego. Tym samym nadal pozostaje w bezczynności. Nie zmienia tego faktu okoliczność podnoszona przez Wójta Gminy, że organ nie dysponował przez pewien czas aktami sprawy, które znajdowały się w Kolegium, a potem w WSA w Olsztynie. Podkreślić trzeba, że Wójt Gminy dopiero pismem z dnia 29 października 2018 r. zwrócił się do Sądu o zwrot akt sprawy. Ponadto całokształt postępowania organu przekonuje, że to nie brak akt sprawy stanął na przeszkodzie organowi w rozpoznaniu wniosku skarżącego, tylko jego celowe unikanie podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nadmienić warto również, że tut. Sąd wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., II SA/Ol 903/18 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2017 r., w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Przy czym w ocenie Sądu stan faktyczny sprawy skutkuje przyjęciem, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie. W okolicznościach sprawy bezczynność swym zakresem obejmuje także przewlekłość. Oczywistym jest bowiem, że organ pozostający w bezczynności także prowadzi postępowania w sposób przewlekły, przy czym przewlekłość ta ma niejako charakter kwalifikowany. Poza bowiem znacznym przekroczeniem terminów wynikających z procedury administracyjnej do załatwienia sprawy, organ podejmował w postępowaniu administracyjnym czynności pozorne tylko przez pewien okres prowadzenia postępowania, ostatecznie zaś i tak nie zakończył postępowania w sposób przewidziany prawem. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd dopatrzył się w działaniach organu umyślności. Zaniechanie rozpatrzenia wniosku skarżącego, podejmowanie czynności pozornych, a następnie zawieszenie postępowania w sprawie budzi uzasadnione wątpliwości co do intencji organu. Takie postępowanie sugeruje, że organ nie chciał rozpoznać wniosku skarżącego i celowo przedłużał jego rozpatrzenie aż do uchwalenia planu miejscowego obejmującego działki skarżącego (objęte jego wnioskiem), w którym uregulowano by przeznaczenie tych obszarów zgodnie z wolą organu. Z tych samych względów w pkt 3 orzeczono o wymierzeniu Wójtowi Gminy grzywny w wysokości 100 zł. O kosztach orzeczono w pkt 4 wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.