II SAB/Ol 102/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"- w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; IV. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 21 sierpnia 2017 r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynął wniosek A. K. dotyczący udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zainteresowany zwrócił się o udostępnienie "najnowszej decyzji o warunkach zabudowy wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i określeniem uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia dot. działki o aktualnym nr "[...]" (nr identyfikacyjny działki: "[...]") położnej w woj. A, powiat A, gmina A, ul. A". Zainteresowany wskazał jednocześnie, że wnioskowana informacja publiczna powinna zostać udostępniona w formie kserokopii dokumentów i przesłana na wskazany adres pocztowy. W odpowiedzi Burmistrz, pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. poinformował A. K., że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. W tym zakresie wskazał, że wnioski prywatne kierowane do organu administracji publicznej bez względu czy inicjują czy też nie postępowanie administracyjne, nie stanowią informacji publicznej. Podał również, że pomimo, iż wnioskowana decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym to nie uzasadnia to jej udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, iż nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się automatycznie informacją publiczną. Wobec tego nie ma możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odwołanie od przedmiotowego pisma w dniu 7 września 2017 r. złożył A. K., wskazując, że jego pismo stanowi odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia "[...]". Pismem z dnia 22 września 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało stronę, że pismo Burmistrza z dnia 31 sierpnia 2017 r. nie jest decyzją i nie przysługuje od niego odwołanie. Stronie zaś ewentualnie przysługuje skarga na bezczynność tego organu do Sądu. Następnie pismem z dnia 29 września 2017r. A. K. wniósł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza, wnosząc o zobowiązanie go do udzielenia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Zwrócił się również o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie grzywny organowi. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że do dnia złożenia tej skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 - dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że organ niezgodnie z prawem odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej, ponieważ odmowa została skierowana do wnioskodawcy w niewłaściwej formie bez tytułu decyzja i stosownego pouczenia, nadto stanowisko organu w zakresie odmowy nie zawiera żadnych przesłanek z ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r., a tylko one mogą stanowić podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wniosek strony został rozpoznany i załatwiony prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002 r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci "najnowszej decyzji o warunkach zabudowy wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i określeniem uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia dot. działki o aktualnym nr 571/7 położnej w Lidzbarku. Organ stwierdził, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. W tym zakresie wskazał, że wnioski prywatne kierowane do organu administracji publicznej bez względu czy inicjują czy też nie postępowanie administracyjne, nie stanowią informacji publicznej. Podał również, że pomimo, iż wnioskowana decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym to nie uzasadnia to jej udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, iż nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się automatycznie informacją publiczną. Wskazany przez organ sposób załatwienia wniosku strony nie jest prawidłowym jego załatwieniem w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia z autonomiczną definicją pojęcia dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy jednak, że informację publiczną nie stanowią tylko dokumenty zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale również te, których używa on do wykonywania zadań publicznych. Nie ma zatem znaczenia to w jaki sposób dany dokument znalazł się w posiadaniu organu publicznego. Ważne jest to czy służą one wykonywaniu zadań publicznych i czy wiążą się one ogólnie z działalnością podmiotu administracji publicznej. Bezsprzecznie w myśl przytoczonej definicji ustawowej decyzje administracyjne rozstrzygające indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej są aktami administracyjnymi, którym również można przypisać walor dokumentu urzędowego. Znajduje się w nich bowiem wola organu, która została sformalizowana w określonej przypisanej przepisami prawa postaci. Sąd podziela zatem pogląd, zgodnie z którym prawo wglądu do dokumentów planistycznych oraz uzyskania informacji objętych tymi dokumentami jest wyrazem konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej. Co do zasady informacje o przeznaczeniu terenu zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak w jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje właśnie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Trzeba mieć również na uwadze, że w posiadaniu podmiotów publicznych znajduje się wiele różnych dokumentów pochodzących od osób fizycznych. Nie można oczywiście przyjąć automatycznego założenia, że nie podlegają one udostępnieniu jako, że nie posiadają waloru informacji publicznej. Każdorazowo muszą być poddane przez podmioty zobowiązane drobiazgowej analizie, po to, żeby odpowiedzieć w jakim zakresie odnoszą się one do sprawy publicznej. Zbiorem różnych dokumentów, zarówno urzędowych jak i prywatnych, są akta sprawy, np. administracyjnej. Natomiast całość akt sprawy nie stanowi jednolitego dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu. Natomiast poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mogą dotyczyć sfery publicznej i jako takie mają walor informacji publicznej. Co do zasady prawo dostępu do takich dokumentów będących w zbiorze akt administracyjnych sprawy, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zyskują osoby nie będące stronami postępowania administracyjnego. Strony i uczestnicy postępowania swoje uprawnienia w tym zakresie mają zagwarantowane w ustawie procesowej – w przypadku sprawy administracyjnej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. Przedstawione rozważania prowadzą do stwierdzenia, że wniosek skarżącego niewątpliwie dotyczy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Natomiast żądana przez skarżącego informacja, w ocenie Sądu dotyczy materii publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taka kwalifikacja żądanych informacji nie oznacza jednak automatycznie, że wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącemu. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na ochronę prywatności czy też ochronę tajemnic prawnie chronionych, organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji, jednakże zobligowany byłby to uczynić w procesowej formie decyzji. W praktyce orzeczniczej wypracowano kompromisowe narzędzie w postaci utajnienia (anonimizacji) określonych danych osobowych wchodzących w skład udostępnianej informacji publicznej. Anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów, a jedynie do utajnienie tzw. wrażliwych danych. Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego dokładnie go przeanalizuje i precyzyjnie ustali jakie dane stanowią informację publiczną i mogą zostać udostępnione stronie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2017r. – w terminie 14 dni. Termin ten rozpoczyna bieg od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 ppsa). Wskazać należy stronie skarżącej, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia pełnych wnioskowanych informacji. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, iż wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu w sposób pozaprawny uzyskania informacji publicznej. Z uwagi na to, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd w pkt III wyroku orzekł o nie wymierzeniu organowi grzywny. O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 ppsa. W rozpoznawanej sprawie kosztami postępowania był jedynie wpis uiszczony przez skarżącego w kwocie 100 złotych.