II SAB/Ol 105/18

Dnia 19 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania od decyzji 1) zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia "[...]" od decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]", w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 1) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", po rozpatrzeniu wniosku M. M. oraz B. M. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia "[...]" Wójta Gminy "[...]" w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia "[...]" Wójta Gminy "[...]" w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, na działce nr "[...]", w miejscowości "[...]", obręb geodezyjny "[...]", gmina "[...]". W odwołaniu z dnia 23 lipca 2018 r. od powyższej decyzji M. M. podał, że się z nią nie zgadza bowiem narusza ona nie tylko jego interes prawny, ale i wszystkich mieszkańców. Pismem z dnia 24 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia uzasadniając to nieuzupełnieniem przez M. M. braków odwołania. W dniu 17 października 2018 r. M. M. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "ponaglenie na bezczynność SKO w "[...]" w rozpatrywaniu odwołania od decyzji Wójta z dnia "[...]"". Wskazał, że odwołanie zostało wniesione w terminie, SKO nie rozpatruje odwołania, zatem pozostaje w bezczynności. W postanowieniu z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie pozostaje w bezczynności w sprawie objętej odwołaniem M. M. od decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]". M. M. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odwołania od decyzji Wójta Gminy "[...]" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Wniósł o zobowiązanie SKO do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia doręczenia mu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Argumentował, że Kolegium nie zwróciło uwagi, że postępowanie, które toczy się w wyniku wniesionego odwołania, nie jest postępowaniem zwyczajnym, a jednym ze szczególnych - nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, którego zakończenie w trybie art. 151 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: k.p.a.) dotyczy wyłącznie spełnienia przesłanek procesowych, wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. Tym samym, w sprawie nie miał zastosowania reżim wynikający z treści art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem odwołanie nastąpiło od decyzji konkretyzującej jedynie brak podstaw, o jakich mowa w art. 145 § 1 k.p.a., nie zaś decyzji o ustaleniu lokalizacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podniesiono m.in., że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452). Powyższa uchwała zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jest o tyle wiążąca dla każdego składu orzekającego sądu administracyjnego, że można od niej odstąpić jedynie pod warunkiem przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego z jej treści do ponownego rozważenia oraz pod warunkiem podjęcia przez powyższy skład nowej uchwały zawierającej odmienne stanowisko prawne. Skład orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sentencji powyższej uchwały, jak również akceptuje argumentację podniesioną w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Należy w tym miejscu podnieść, że stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.1). W niniejszym przypadku, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący wniósł ponaglenie do Kolegium, jednak organ ten postanowieniem z dnia "[...]" uznał, że nie pozostaje w bezczynności. Tym samym spełniona została przesłanka przewidziana w art. 53 § 2b p.p.s.a., warunkująca wniesienie skargi na bezczynność organu. Jak stanowi art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, a organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Zatem, jeżeli strona wnosi odwołanie, z którego wynika, że nie zgadza się z orzeczeniem I instancji, obowiązkiem organu odwoławczego jest - co do zasady - ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie całej sprawy. Tak ukształtowany zakres orzekania wynika z tego, że organ odwoławczy nie ma wyłącznie uprawnień kontrolnych. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasadniczym powodem pozostawienia przez SKO przedmiotowego odwołania skarżącego bez rozpatrzenia było, zdaniem tego organu, nieuzupełnienie braków formalnych odwołania, polegające na braku wskazania w odwołaniu zarzutów dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia "[...]" – w tym zakresie organ powołał się na art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powyższym przepisem odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Tymczasem, w sprawie skarżący nie wniósł odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, lecz pismem z dnia "[...]" wniósł odwołanie, od wydanej na podstawie art. 151 k.p.a., decyzji z dnia "[...]" odmawiającej uchylenia decyzji z dnia "[...]" Wójta Gminy "[...]" w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniesienie odwołania uruchomiło zatem postępowanie przed organem odwoławczym zgodnie z zakresem przedmiotowym tej sprawy, określonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do wniosku, że wniesienie odwołania uruchomiło przed organem odwoławczym postępowanie zgodnie z zakresem przedmiotowym sprawy, określonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dlatego powody, dla których jak dotąd nie doszło do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, nie znajdują uzasadnionych podstaw, a tym samym organ pozostaje w bezczynności w zakresie jego rozpatrzenia. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Mając na uwadze treść tak przytoczonych przepisów, jak również poczynione wyżej wywody, Sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia ‘[...]" w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdzając jednocześnie w punkcie 2, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.