II SAB/Ol 108/24

Dnia 10 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich budynku 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania; 2) stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) nie wymierza organowi grzywny; 4) oddala wniosek M. B. o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej; 5) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 14 marca 2024 r. M.B. (dalej również jako: "skarżąca") wystąpiła do Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej również jako: "organ", "Konserwator") o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich przy [...]. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją 26 kwietnia 2024 r. odmówił wydania przedmiotowego pozwolenia, decyzja ta w dniu 11 lipca 2024 r. została uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Natomiast decyzja Ministra została zaskarżona sprzeciwem z 18 lipca 2024 r. do WSA w Warszawie. Pismem z 23 sierpnia 2024 r. skarżąca złożyła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponaglenie dotyczące bezczynności i przewlekłości w postępowaniu Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich. Minister postanowieniem z 16 września 2024 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i stwierdził, że Konserwator pozostaje w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu postanowienia Minister powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzające, że wniesienie sprzeciwu nie może stanowić samodzielnej przeszkody chroniącej organ przed obowiązkiem prowadzenia postępowania i wydania decyzji w ustawowym terminie. Jeszcze przed rozpoznaniem ponaglenia, bo w dniu 26 sierpnia 2024 r. skarżąca wywiodła do WSA w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich przy ul. [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania żądanej decyzji w zakreślonym terminie oraz stwierdzenie czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto w przypadku uwzględnienia skargi skarżąca zażądała zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz wymierzenia organowi grzywny lub zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Nadto wskazała, że organ II instancji w decyzji poinstruował organ wojewódzki jak należy rozpatrzeć formalnie i merytorycznie wniosek skarżącej oraz to, że w świetle § 3 rozporządzenia, strona złożyła kompletny formalnie i rzeczowo wniosek. Organ konserwatorski świadomie przekroczył swe uprawnienia, gdyż w rozporządzeniu nie ma punktu w zakresie złożenia dokumentów dotyczących kwalifikacji osoby kierującej badaniami. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ przedstawił przebieg postępowania wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, a postępowanie nie jest prowadzone przewlekle. Decyzja Ministra została przesłana do organu 22 lipca 2024 r., natomiast Konserwator w dniu 21 sierpnia 2024 r. zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 20 października 2024 r. W piśmie procesowym z 30 października 2024 r. organ zmodyfikował swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę wnosząc o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że w dniu 18 października 2024 r. zostało wydane skarżącej pozwolenie na prowadzenie badań konserwatorskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ( Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ) , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuca organowi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z 14 marca 2024 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich budynku przy ul. [...]. Stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca spełniła ten wymóg kierując do Ministra w dniu 23 sierpnia 2024 r. ponaglenie. Sądy administracyjne prezentują jednolite stanowisko, zgodnie z którym skarga może zostać skierowana do sądu po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia (np. wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3092/19, dostępny w CBOSA). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292) zwanej dalej: "ustawą o zabytkach", w zakresie w niej nieunormowanym, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne także jest, że zainicjowana niniejszą skargą kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi, chociaż uwzględnia także okoliczności, które mają miejsce po dacie wniesienia skargi, jeśli dotyczą one podjęcia aktu co do którego zgłoszono skargę na bezczynność lub przewlekłość organu. Bezczynność i przewlekłość postępowania organu zostały wyszczególnione w art. 37 § 1 k.p.a., są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z jej istoty ( wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., w sprawie I GSK 631/20, dostępny w CBOSA). Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny. Stąd przewlekłość ma miejsce, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie ( wyrok NSA z 24 maja 2018 r., w sprawie II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z 25 maja 2021 r., w sprawie akt II SAB/Gd 26/21 i powołane tam orzecznictwo NSA, dostępne w CBOSA). Organ pozostawał zatem w bezczynności gdyż, sprawa która nie mogła być uznana za szczególnie skomplikowaną nie została załatwiona w terminach określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organowi należy także przypisać zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania charakteryzującego się w tym przypadku opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla zakończenia postępowania. Bezczynność ( przewlekłość ) organu ustała jednak przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, ponieważ w dniu 18 października 2024 r. zostało skarżącej udzielone pozwolenie na prowadzenie badań konserwatorskich. Innymi słowy organ wydając przedmiotowe pozwolenie rozstrzygnął sprawę wszczętą wnioskiem skarżącej z 14 marca 2024 r. W sytuacji ustania bezczynności i przewlekłości sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie rozpoznania wniosku i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności i przewlekłości organu, o czym orzeczono w pkt 1) wyroku. W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania i wydanie aktu, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu przedstawiona bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2) wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdzie organ pozostawał w przekonaniu, iż na skutek przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego jest on zwolniony na ten czas z obowiązku rozpoznania sprawy. Powyższy tok rozumowania nie może oczywiście w całości usprawiedliwiać postępowania organu, ale wyklucza to, aby miało miejsce rażące naruszenie prawa. W pkt 3) i 4) sentencji wyroku Sąd orzekł o tym, że nie wymierza organowi grzywny oraz oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej określonej sumy pieniężnej. Wskazać należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie. Natomiast suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieprawidłowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Również twierdzenia skarżącej dotyczące naruszenia prawa i jej interesu prawnego, nie mogły przekonywać o zasadności wniosku o przyznanie rekompensaty w postaci sumy pieniężnej w wysokości połowy określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W obu tych przypadkach sąd wziął pod uwagę również te okoliczności, które legły u podstaw stwierdzenia, że naruszenie prawa nie było rażące. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 5) sentencji wyroku stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł. Przedmiotową sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.