II SAB/Ol 109/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia w W. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z [...], w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ orzeka, o niewymierzaniu organowi grzywny; 4/ zasądza od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. na rzecz Stowarzyszenia w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie A (dalej: Stowarzyszenie, strona) wnioskiem z 24 kwietnia 2023 r., powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie (organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach. Odpowiadając na powyższy wniosek, organ pismem z 10 maja 2023 r. poinformował stronę, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ ponadto podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji powinien być jasno sformułowany, aby możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. W ocenie organu, w przypadku wniosków niejasnych i nieprecyzyjnych wystarczającą formą odniesienia się jest zawiadomienie o braku możliwości zastosowania do nich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe, Stowarzyszenie w dniu 31 maja 2023 r. wskazało na zakres pojęć reklama i ogłoszenie. Pismem z 12 czerwca 2023 r. organ poinformował stronę, że wszelkich odpowiedzi udzielono przy piśmie z 10 maja 2023 r. Stowarzyszenie w dniu 26 czerwca 2023 r. wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Zarzuciło organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - u.d.i.p.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach i przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. w ww. mediach. Wskazując na powyższe wniosło o zobowiązanie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie do rozpoznania wniosku z dnia 24 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie ulega wątpliwości, że Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Olsztynie jest podmiotowo zobowiązana do udostępniania informacji w trybie u.d.i.p. i uszczegółowiającego zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie zasad udostępniania informacji przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych (B.I.LP.2021.8/9.85 z dnia 10 września 2021 r.). Wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja jest informacją dotyczącą wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje organ. Nie jest to zapytanie dotyczące sfery prywatnej czy osobistej. Jest to więc zapytanie mieszczące się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Nie sposób ponadto zgodzić się z twierdzeniem organu, że wniosek jest niezrozumiały. Stowarzyszenie nie wie, co może być niejasnego w zapytaniu o informację na temat reklam i ogłoszeń wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach. W ocenie Stowarzyszenia w sposób zrozumiały, jasny, oczywisty wynika z niego, co powinno być przedmiotem udzielanej przez organ odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie nie był i nie jest w bezczynności w przedmiotowej sprawie. Nie sposób mówić o bezczynności organu w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 kwietnia 2023 r. skoro organ w ustawowym terminie przedstawił swoją odpowiedź w zakresie przedmiotowego wniosku, a więc nie sposób twierdzić, iż pozostaje w jakiejkolwiek bezczynności, a tym bardziej, iż miała ona mieć miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. W analizowanej sprawie strona domagała się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Rolą Sądu w takich sprawach jest ocena, czy adresat wniosku jest zobowiązany w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznych, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną oraz czy adresat wniosku podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością lub czynności te wykonuje opieszale, przewlekle. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1; podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. podmiot udostępniający jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przechodząc zatem do meritum sprawy w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu organu zawiera informację publiczną. Przepisy u.d.i.p. służyć mają realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, czy też dysponujących majątkiem publicznym, wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jest niewątpliwie organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w zakresie jego funkcjonowania. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1356) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Stosownie do art. 4 ust. 3 i 4 tej ustawy: W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Wreszcie stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Z powyższego wynika zatem wprost, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest państwową jednostką organizacyjną, która prowadzi gospodarkę leśną, zatem wykonuje zadania właściciela czyli Skarbu Państwa w tym obszarze oraz dysponuje (zarządza) majątkiem publicznym. Przedmiotem wniosku Stowarzyszenia jest udostępnienie informacji o reklamach i ogłoszeniach wykupionych przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w 2022 r. w mediach poprzez przesłanie zestawienia zawierającego tytuł czasopisma/radia/telewizji i zbiorczej kwoty brutto, na którą opiewały umowy na publikację reklam i ogłoszeń w 2022 r. To oznacza, że wniosek dotyczy sfery działalności publicznej organu – wydatkowania środków publicznych, zatem dotyczy informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wniosek Stowarzyszenia z 24 kwietnia 2023 r. nie był prawidłowo procedowany, zatem organ był w bezczynności. Wobec brzmienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. W sprawie, organ - w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - nie udostępnił informacji publicznej wskazanej we wniosku. Powyższe ustalenie skutkowało koniecznością zobowiązania organu do załatwienia wniosku Stowarzyszenia z 24 kwietnia 2023 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnotowania jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. W ocenie Sądu opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że organ zareagował na wniosek strony. Natomiast nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku. Sąd orzekł w punkcie 3. wyroku o niewymierzeniu organowi grzywny. Wyjaśnić pozostaje, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA). Sąd nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniała przedstawiona wyżej podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Skoro stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, to represjonowanie podmiotu zobowiązanego do udostepnienia informacji publicznej nie jest celowe. W pkt 4. sentencji wyroku Sąd orzekł, o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie (480 zł) radcy prawnego, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).