II SAB/Ol 11/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 roku sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Marszałka Województwa - reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. J.G. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "[...]" zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Podniósł, że na początku czwartego kwartału 1993 r. złożył w Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych "[...]" wniosek o wydanie zezwolenia na budowę małej elektrowni wodnej na rzece "[...]". W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 12 stycznia 1994 r., z którego wynikało, że zainteresowani budową jazów na tej rzece muszą czekać na opracowanie koncepcji technicznej zagospodarowania "[...]" od stopnia w "[...]" do granicy Państwa, co miało nastąpić w 1994 r. Od dnia wystosowania powyższego pisma organ ten nie podjął żadnej czynności. J.G. podał też, że w tej sprawie składał bezskutecznie skargi do Urzędu Rady Ministrów i Rzecznika Praw Obywatelskich. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za nieuzasadnione. Organ wyjaśnił, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jest samorządową jednostką budżetową podporządkowaną Zarządowi Województwa. Realizuje określone zadania z zakresu administracji, lecz nie wydaje pozwoleń wodnoprawnych. W ocenie organu przedmiotem wniosku skarżącego było podanie wstępnych warunków piętrzenia wody na "[...]" dla celów małej elektrowni wodnej. Ponadto brak jest danych wskazujących, aby wszczęte zostało postępowanie w sprawie wydania J.G. pozwolenia wodnoprawnego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wodnej. W złożonej na to postanowienie skardze J.G. wniósł o: - zobowiązanie Zarządu Województwa do przekazania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę małej elektrowni wodnej w "[...]" organowi aktualnie właściwemu rzeczowo do rozpoznania tej sprawy, - stwierdzenie, że postępowanie w sprawie pozwolenia wodno-prawnego, z uwagi na rażące naruszenie procedury, jest nieważne - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzucił, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, wbrew dyspozycji art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami), zwanej dalej K.p.a., wystosował do skarżącego pismo z dnia 12 października 1993 r., informujące o warunkach pozytywnego załatwienia wniosku, lecz nie podał terminu, w jakim miała być przedstawiona koncepcja budowy, nie pouczył o skutkach uchybienia terminowi, ani nie wskazał podstawy prawnej tego żądania. Kolejnym pismem z dnia 12 stycznia 1994 r. poinformowano natomiast skarżącego, że warunkiem wydania wstępnych uzgodnień na budowę jazów na "[...]" jest opracowanie przez organ koncepcji technicznej zagospodarowania rzeki. Do dnia wniesienia skargi koncepcja taka nie została skarżącemu przedstawiona, mimo że miała zostać opracowana i udostępniona zainteresowanym już w 1994 r. W tych okolicznościach faktycznych, zdaniem skarżącego, skoro złożył wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a organ uznał się za niewłaściwy, to powinien był stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. przekazać podanie do organu właściwego. Jeżeli zaś organ ten był właściwy w sprawie wstępnych uzgodnień na budowę jazów na "[...]", to w myśl art. 66 § 1 K.p.a. powinien był rozpoznać tę sprawę i pouczyć wnioskodawcę o konieczności złożenia podania do organu właściwego, informując go o treści § 2 tego artykułu. Ponadto rozpoznając powyższą kwestię organ powinien był wydać postanowienie w trybie art. 106 § 3 -6 K.p.a. Skarżący wskazał ponadto, że inny inwestor wykupił tereny zalewowe "[...]" i jest na etapie uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego oraz decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych stwierdził, że skarżący nie składał do tego organu wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dokumentem, na podstawie którego wydaje się to pozwolenie jest wniosek spełniający wymogi określone w art. 131 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zmianami). Dokumenty złożone przez skarżącego w trzecim kwartale 1993 r. nie spełniały wymogu operatu wodnoprawnego (art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne, Dz. U Nr 38, poz. 230) i zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 stycznia 1976 r. (MP Nr 6, poz. 32), o czym skarżący został poinformowany i co przyznał w skardze. Organ wskazał, że zgodnie z art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne i art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne organem uprawnionym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych dla tego rodzaju inwestycji był do dnia 31 grudnia 2007 r. Wojewoda. W dniu 23 lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do protokołu rozprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wydających pozwolenie na budowę małych elektrowni wodnych na rzecz innych inwestorów w interesującym skarżącego obszarze oraz o nakazanie wstrzymania prac w miejscowości Kotowo przy tych inwestycjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a tego przepisu, tj. gdy organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. We wskazanej sytuacji kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje bowiem organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). Przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, bądź też nie podjął stosownych działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji i nie dopełnił czynności określonych w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), w dalszym ciągu uzasadnienia zwanej jako K.p.a. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Niezbędne jest zatem bezsporne ustalenie, że postępowanie w sprawie, w której zarzucono organowi administracji bezczynność, rzeczywiście zostało wszczęte. Nie można bowiem przypisać organowi bezczynności w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie zostanie wszczęte. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podanie wszczynające postępowanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, powinno być podpisane przez wnoszącego oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 i 3 K.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że skarżący zamierzał wybudować i eksploatować małą elektrownię wodną na rzece w miejscowości "[...]". W tym celu zwrócił się w 1993 r. do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych o wydanie zezwolenia na budowę takiej elektrowni. Podnieść należy, że nie zachowało się przedmiotowe pismo skarżącego z 1993 r. Jednakże odtwarzając jego treść na potrzeby postępowania sądowego skarżący podał do protokołu, że zwrócił się z prośbą o "pozwolenie na budowę małej elektrowni wodnej ze wskazaniem rzeki, na której miałaby ona powstać". W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 12 października 1993 r., że wniosek może być załatwiony pozytywnie po opracowaniu i przedstawieniu temu organowi koncepcji budowy tej elektrowni, zawierającej wyszczególnione w piśmie dokumenty. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U Nr 38, poz. 230, ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym w 1993r., korzystanie z wód, wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, oraz wykonywanie urządzeń wodnych, wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne było wydawane co do zasady na podstawie operatu wodnoprawnego (art. 31 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 24 października 1974 r.). Operat ten był dokumentem sformalizowanym, a jego treść była określona przepisami zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 stycznia 1976 r. w sprawie wymagań, jakim powinien odpowiadać operat wodnoprawne (MP Nr 6, poz. 32). Z akt sprawy nie wynika, wbrew twierdzeniom skargi, aby skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zarówno treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jak i treść wniosku przytoczona przez skarżącego pozwala uznać, że przedmiotowe pismo dotyczyło jedynie wydania wstępnych warunków piętrzenia wody na"[...]", nie zaś pozwolenia wodnoprawnego. Nie zostało zatem wszczęte postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na budowę małej elektrowni wodnej. Przyznać należy, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Organ ten z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i art. 9 K.p.a. (zasada udzielania stronom przez organy administracji informacji faktycznej i prawnej), nie wyjaśnił czego w rzeczywistości żądał skarżący składając wniosek w 1993 r. Skoro organ ten uznał pismo skarżącego za niejasne lub zbyt ogólnikowe i z tego względu wymagające uzupełnienia, powinien był przede wszystkim wezwać wnoszącego do sprecyzowania żądania. Ponadto chociaż poinformowano skarżącego o konieczności złożenia określonych w piśmie z dnia 12 października 1993 r. dokumentów, niezbędnych do nadania biegu sprawie, jednakże nie zastosowano się do obowiązków wynikających z art. 64 § 2 K.p.a. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych nie zakreślił bowiem terminu do usunięcia braków formalnych tego wniosku oraz nie pouczył wnoszącego o skutkach nieusunięcia braków. Z akt administracyjnych oraz z treści pism skarżącego nie wynika, aby uzupełnił on swój wniosek zgodnie z treścią powyższego pisma. Brak jest również danych pozwalających na stwierdzenie, że w późniejszym terminie składał on jakiekolwiek podania do właściwych organów administracji, które wszczęłyby postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z przedłożonych Sądowi przez Wójta "[...]" i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokumentów i kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach tych organów, wynika, że J.G. przez wiele lat podejmował wiele różnych działań nieprocesowych, zmierzających do uzyskania informacji na temat procedur związanych z budową małej elektrowni wodnej. Ani z pism skarżącego, ani z odpowiedzi różnych organów na te pisma nie można wysnuć wniosku, iż pismo złożone w trzecim kwartale 1993 r. w Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych było wnioskiem o wydanie pozwolenia wodno prawnego. Wniosku takiego nie da się również wyprowadzić z wypowiedzi skarżącego na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. Nie budzi wątpliwości, że organ, do którego zwrócił się z podaniem skarżący dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Powyższe nie może jednak skutkować uwzględnieniem skargi. W niniejszej sprawie skarżący domaga się, aby jego wniosek został przekazany przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych do organu właściwego rzeczowo do wydania pozwolenia wodnoprawnego na budowę elektrowni wodnej. Natomiast, jak już wyżej wskazano, sąd uznając skargę na bezczynność organu za zasadną zobligowany byłby do zobowiązania organu do dokonania czynności - przekazania pisma skarżącego z 1993 r. Przede wszystkim pismo to fizycznie w dacie orzekania nie istnieje. Z uwagi na upływ czasu nie wiadomo co się z nim stało, czy zaginęło, czy - jako dokumentacja niearchiwalna podległo brakowaniu i zniszczeniu, czy też zostało nieformalnie przekazane innemu organowi. Z tego względu Sąd nie może zobligować organu do przekazania pisma, którego faktycznie nie ma. Nawet gdyby jednak podanie skarżącego istniałoby i faktycznie żądanie w nim zawarte dotyczyłoby wydania pozwolenia wodnoprawnego na budowę elektrowni wodnej decyzji, to Sąd nie mógłby nakazać Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych, reprezentującemu Marszałka Województwa, przekazania tego podania do organu właściwego, z niżej wskazanych względów. Do dnia 31 grudnia 2007 r. organem właściwym w tej sprawie był wojewoda, obecnie zaś kompetencja ta należy do marszałka województwa (art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w brzmieniu nadanym przez art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, Dz. U. Nr 175, poz. 1462). Ponadto zarządy melioracji i urządzeń wodnych mające siedzibę na obszarze województwa, na mocy art. 25 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zmianami), z dniem 1 stycznia 1999 r. zostały przejęte przez samorząd województwa. Zatem Sąd nie może nakazać przekazania tego pisma organowi właściwemu, skoro to właśnie Marszałek Województwa jest aktualnie właściwy rzeczowo do rozpoznania sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę elektrowni wodnej. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie może modyfikować treści żądania strony. Jak stwierdził Naczelny Sad Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OZ 260/07, (niepublikowany), Sąd nie może domyślać się intencji autora pisma, lecz jest związany jego treścią. W rozpoznawanej skardze skarżący domaga się zaś zobowiązania organu wyłącznie do przekazania podania z 1993 r. właściwemu organowi, nie zaś, np. załatwienia sprawy w określonym terminie. Odnosząc się natomiast do żądań zgłoszonych na rozprawie wyjaśnić należy, że przesłanki i tryb stwierdzenia nieważności decyzji określone są w art. 156 - art. 159 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami nieważność ostatecznych decyzji może stwierdzić co do zasady właściwy organ wyższego stopnia w nadzwyczajnym postępowaniu o ile ustali, że decyzje te zawierają jedną z kwalifikowanych wad przewidzianych w art. 156 K.p.a. Wobec powyższego Sąd nie jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę małych elektrowni wodnych wydanych na rzecz innych inwestorów. Nie jest również możliwe uwzględnienie żądania wstrzymania wykonania tych decyzji. Wprawdzie art. 135 p.p.s.a. statuując zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie zaskarżenia przez stronę, nakłada na sąd obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, jednakże zakres orzekania nie może być szerszy od zakresu zaskarżenia. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest wyłącznie bezczynność Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w przekazaniu pisma skarżącego z 1993 r. Sąd nie jest zatem uprawniony do orzekania w sprawach odrębnych postępowań administracyjnych, które dotyczą zamierzenia inwestycyjnego, realizacją którego jest również zainteresowany skarżący. Kwestia wykonania decyzji pozwalających na budowę małych elektrowni wodnych innym inwestorom nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy i z tego względu nie może być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu sądowym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.