II SAB/Ol 11/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w złożeniu propozycji służby 1) zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia B. D. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 8 stycznia 2018 r., "[...]" (dalej zwana "skarżącą"), wniosła – za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Jak wynika z przekazanych przez organ wraz ze skargą akt osobowych, pracę w administracji celnej skarżąca rozpoczęła 2 lutego 1976 r. w Urzędzie Celnym w "[...]". Od dnia 17 października 2005 r., w ramach tzw. alokacji, pełniła służbę w Izbie Celnej w "[...]". W okresie od dnia 2 lutego 1976 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. pełniła służbę w szczególnym charakterze, jako pracownik organów administracji celnej, a następnie jako funkcjonariusz Służby Celnej. Pismem z dnia 24 lutego 2017 r., skarżąca została poinformowana, że z dniem 1 marca będzie pełniła służbę/świadczyła pracę w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]", realizując zadania w Urzędzie Skarbowym w "[...]". Pismem z dnia 30 maja 2017 r., skarżąca wezwała organ przedłożenia jej propozycji służby, podnosząc, że została pominięta przy rozdawaniu propozycji służby, co odbiera jako wyraźny sygnał, iż nie otrzyma w ogóle żadnej propozycji i tym samym, status funkcjonariusza wygaśnie za 3 miesiące. Brak propozycji jest dyskryminacją ze względu na wiek, a brak propozycji narusza dobra osobiste skarżącej. Sytuacja nieprzedłożenia propozycji służby jest naruszeniem art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, albowiem posiadane kwalifikacje, przebieg służby, a także miejsce zamieszkania powinny doprowadzić do przedstawienia skarżącej propozycji służby. Skarżąca podniosła, że w służbie celnej przepracowała prawie 42 lata, pracując na wielu stanowiskach. Odpowiadając na wezwanie skarżącej, pismem z dnia 19 czerwca 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w "[...]" wyjaśnił, że brzmienie art. 167 ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.), zwanej dalej: "P.w.u.K.A.S.", wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki lub braku złożenia propozycji w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy/pracowników. Biorąc pod uwagę, że Dyrektor Izby Skarbowej w "[...]" nie przedstawił skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy, stosunek służbowy skarżącej wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby. W skardze, złożonej do tut. Sądu skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w "[...]" bezczynność w złożeniu jej propozycji pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. Wniosła o stwierdzenie bezczynności tego organu w związku z brakiem przedstawienia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby i zobowiązanie organu do złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia przez skarżącą służby w oparciu o posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz aktualne miejsce zamieszkania, w terminie 7 dni od dnia wydania wyroku w sprawie. Skarżąca wywiodła, że dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek złożenia do dnia 31 maja 2017 r. wszystkim dotychczasowym pracownikom KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom Służby Celnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Skoro skarżąca była funkcjonariuszem Służby Celnej w "[...]", to tym samym Dyrektor Izby Skarbowej miał obowiązek złożenia jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Podniosła, że z mocy art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S., dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Ustawodawca w art. 165 ust. 3 użył bowiem zwrotu "odpowiednio" w celu rozróżnienia sytuacji dotychczasowych pracowników izb skarbowych, urzędów kontroli skarbowej, od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. W ocenie skarżącej, w KAS nie zawarto innych możliwości zmian statusu, niż wyżej wskazane. Skarżąca podkreśliła, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "odpowiednio" służyć miało odrębnemu określeniu sytuacji prawnej pracowników i funkcjonariuszy. Tezę tę potwierdza użycie w art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S. spójnika "albo". Zatem, pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej' w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, a funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych mogą stać się tylko i wyłącznie funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Skarżąca zaznaczyła, że również w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. ustawodawca posługuje się zwrotami "odpowiednio" oraz (w dalszej części) alternatywą rozłączną "albo", co wskazuje bezpośrednio na zamiar ustawodawcy, aby stosować je tak, jak w art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S. Zatem, art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. operuje tymi samymi zwrotami, co art. 165 ust. 3, to jest: "odpowiednio" oraz "albo", co należy rozumieć w ten sposób, iż w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza), ta sama forma "zatrudnienia" będzie proponowana również w KAS. Innymi słowy, na mocy powyższego przepisu odpowiedni organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby. Zapisy analizowanego przepisu wykluczają dowolność, czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczają, by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Stwierdziła, że zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, że gdyby wolą ustawodawcy było nadanie przepisowi innej merytorycznej treści, wówczas w miejsce słów "odpowiednio" i "albo" użyłby spójnika "lub" jako alternatywy nierozłącznej. Podkreśliła, że powyższej argumentacji nie zmienia art. 170 ust. 1 P.w.u.K.A.S., gdyż konstrukcja tego przepisu wyraźnie odróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy, wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby. Skarżąca podniosła ponadto, że nie można w art. 170 ust. 1 P.w.u.K.A.S. upatrywać samodzielnej podstawy do niezłożenia funkcjonariuszom propozycji, gdyż P.w.u.K.A.S. i ustawa o KAS winny być wykładane razem. Ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS (wskazane w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S.) mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. W związku z tym, opisana w art. 170 ust. 1 P.w.u.K.A.S. sytuacja prawna nieotrzymania propozycji służby dotyczy tylko osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że w jej przypadku nie istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki wyłączające możliwość złożenia przez organ administracji propozycji dalszego pełnienia służby. Skarżąca podniosła ponadto zarzuty niekonstytucyjność przepisów ustawy o KAS i P.w.u.K.A.S. Zarzuciła, że są one niezgodne z art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną tam zasadą państwa prawnego i wynikającym z niej nakazem przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji w zakresie, w jakim nie określają one przesłanek złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki dalszego pełnienia służby, art. 7 Konstytucji i wyrażonym w nim nakazem działania organów na podstawie i w granicach prawa, art. 60 Konstytucji RP i wyrażoną tam zasadą dostępu obywateli do służby publicznej na jednakowych zasadach, wyrażoną art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości obywatela wobec prawa; art. 45 ust. 1 i wynikającym z niego prawem każdego do sprawiedliwego rozparzenia sprawy przez sąd oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i wyrażonym w nim zakazem zamykania drogi sądowej - w związku z faktem, że w przepisach ustawy wprowadzającej KAS przewidziano zwolnienia funkcjonariuszy Służby Celnej ze służby w takiej formule prawnej, iż nie otrzymają oni żadnej propozycji, a także z uwagi na użycie konstrukcji "wygaszenia" stosunku służbowego do zwolnienia pracowników, którzy osiągnęli wiek emerytalny. Skarżąca podniosła też, iż zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby, winny nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, która powinna być uzasadniona i podlegać zaskarżeniu. Skarżąca podniosła ponadto zarzut dyskryminacji ze względu na wiek. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska przyznał, że nie złożył skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Organ szczegółowo opisał stan prawny regulujący kwestie związane ze składaniem dotychczasowym funkcjonariuszom Służby Celnej propozycji służby lub propozycji zatrudnienia, stwierdzając, że nie miał prawnego obowiązku złożenia propozycji służby wszystkim funkcjonariuszom, a wygaśnięcie stosunku służby nastąpiło z mocy prawa, wskutek wystąpienia ustawowych przesłanek. Wywiódł ponadto, że brak złożenia propozycji pracy/służby funkcjonariuszowi na podstawie P.w.u.K.A.S. nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego, ponadto czynność ta nie mieści się w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej brak złożenia propozycji zatrudnienia/służby. Odnosząc się natomiast do zarzutów niekonstytucyjności stwierdził, że tylko sądy i Trybunał Konstytucyjny są władne dokonać oceny zgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów prawa. Organ zaprzeczył ponadto zarzutowi dyskryminacji z uwagi na wiek, podnosząc, że okoliczność osiągnięcia przez skarżącą wieku emerytalnego nie była przyczyną niezłożenia jej żądanej propozycji. Zaznaczył, że wśród osób, które otrzymały propozycję służby były osoby posiadające uprawnienia emerytalne, zatem posiadanie przez skarżącą uprawnień emerytalnych pozostało bez wpływu na podjęcie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej decyzji o nieprzedstawieniu propozycji służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie lub zaniechanie. Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Tutejszemu Sądowi znany jest bowiem z urzędu pogląd, prezentowany w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych, o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Znane jest także analogiczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte m.in. w postanowieniach z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt: I OSK 299/18 i I OSK 276/18 oraz z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 210/18. Znany jest również wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), który wydany został na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez ten Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prezentuje inne stanowisko, niż zaprezentowane w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W ocenie bowiem tutejszego Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, złożenie pisemnej propozycji, określającej warunki zatrudnienia lub służby w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Olsztynie, jest czynnością organu z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień danej osoby, wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." podlega kontroli sądów administracyjnych. Jest indywidualną czynnością o charakterze władczym, rozstrzygającą o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisów prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Skoro zaś propozycja została uznana za akt podlegający kognicji sądów administracyjnych, to kognicją sądów jest objęta również bezczynność organu w zakresie przedłożenia propozycji służby lub pracy. Należy podkreślić, że wątpliwości co do dopuszczalności zaskarżenia do sądu określonego aktu lub czynności na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść wnoszącego skargę. Tylko taki sposób wykładni art. 45 ust. 1 Konstytucji RP pozostaje w zgodzie z zawartą w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasadą prawa do sądu. Zdaniem Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia także pozostałe warunki formalne skutecznego jej złożenia. Sąd uznał, że wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. (stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca złożyła wezwanie do przedłożenia propozycji służby, formułując konkretne zarzuty naruszenia prawa. Nadmienić należy, że skargę na bezczynność można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Samo wyczerpanie środka zaskarżenia umożliwia bowiem stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że bezczynność dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, skoro w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Wymaga bowiem podkreślenia, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku, prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji RP), byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią więc źródło uprawnień skarżącej, których dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność organu, a które w dalszej kolejności będą stanowiły wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie. Przyjęcie powyższego stanowiska ma na celu realizację konstytucyjnego prawa do sądu, którego podstawy tworzy art. 45 ust. 1 łącznie z art. 2 i art. 77 Konstytucji RP. Prawo to ma charakter powszechny w aspekcie podmiotowym – tj. przysługuje każdemu, czyli wszystkim podmiotom poszukującym ochrony prawnej. Wyjątkiem są podmioty działające jako organy władzy publicznej – prawo do sądu nie może bowiem służyć do rozstrzygania sporów między tymi organami. W ocenie Sądu, nie można mieć jakichkolwiek wątpliwości, że art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy P.w.u.K.A.S., który nie przewiduje jakichkolwiek kryteriów braku przedstawienia propozycji zatrudnienia lub pozostania w służbie wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, z czym ustawa wiąże wygaśnięcie stosunku służbowego, nie spełnia standardów konstytucyjnych wynikających z przepisów Konstytucji. Przepis ten stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przede wszystkim należy podnieść, że z literalnej treści art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.K.A.S. (podobnie jak w pkt 2) oraz z art. 170 ust. 3 P.w.u.K.A.S. wynika, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji dla zakończenia bytu stosunków służbowych tych funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa oznacza, że wyłączona jest możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w tym zakresie. Tym samym, z omawianego przepisu nie wynika, aby przepisy P.w.u.K.A.S., dawały podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla dochodzenia roszczeń funkcjonariuszy, których stosunki służbowe wygasają z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ponadto, wymaga podkreślenia, że ustawodawca w art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.K.A.S. nie przewidział jakichkolwiek kryteriów, według których właściwy organ administracji skarbowej może nie przedstawić funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia bądź pozostania w służbie, skutkiem czego jest wygaśnięcie ich stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. O ile w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., złożenie pisemnej propozycji ma uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, o tyle w przypadku niezłożenia żadnej z tych propozycji, art. 170 P.w.u.K.A.S. nie wymienia choćby jednej przesłanki, którą powinien kierować się właściwy organ, decydując w efekcie końcowym o zakończeniu stosunku służbowego funkcjonariusza. Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości, że art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.K.A.S., nieprzewidujący jakichkolwiek kryteriów przedstawienia propozycji zatrudnienia lub pozostania w służbie wobec funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do wygaśnięcia stosunku służbowego. Konsekwencje zastosowania art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.K.A.S. w jego literalnym rozumieniu, to jest brak działań organu w zakresie przedstawienia propozycji zatrudnienia lub pozostania w służbie, spowodowały, że skarżąca pozbawiona została jakiejkolwiek ochrony przed arbitralnym działaniem organu, które doprowadziło do wygaśnięcia jej stosunku służbowego, przy czym przesłanki tego działania na żadnym etapie przyjętej procedury nie zostały nawet wskazane. Zauważyć jednakże należy, że celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wyd. 5, Warszawa 2010 r., s. 229-230 i 329-343; M. Zirk - Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego", red.: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel. tom 4, Warszawa 2012, s. 143-154 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności, konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia prawa jest bowiem operacją myślową nieograniczającą się do wykładni jednego przepisu, lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02; OTK-A 2002/7/91). A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, choć oczywiście ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. W kontekście powyższych uwag nie sposób nie zauważyć, że literalna wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.u.K.A.S. jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), prawa do sądu (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji), sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji), a także prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji). W konsekwencji, zgodnie z zasadą praworządności, należy rozstrzygać sprawę na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je jednak zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami, tj. w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego, wynikających z powyższych przepisów. Orzekając, sąd powinien nadawać takie znaczenie normom, nie byłyby sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały Konstytucję. Taki kierunek wykładni prawa jest w pełni akceptowany w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. I OSK 860/15 oraz postanowienia TK: z 17 grudnia 2012 r., sygn. akt P 16/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 142 oraz z 8 marca 2011 r., sygn. akt P 33/10). Podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawie, jest art. 60 Konstytucji RP, w świetle którego "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 60 Konstytucji RP znajduje zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku prawnego łączącego daną osobę z państwem, czy organem państwa - w szczególności przekształcenia stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa o pracę. W wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50), TK podkreślił, że "ustawa powinna [...] określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby". Zdaniem TK, selekcja osób pełniących służbę publiczną – również, gdy jest wynikiem zmian ustrojowo-organizacyjnych w ramach danego urzędu, "może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny, jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia" – zob. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30. W wyroku tym TK podkreślił ponadto, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania do państwa jako pracodawcy osób pełniących służbę (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Należy bowiem podkreślić, że do państwa jako pracodawcy, zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne, niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest znacznie węższa, a tym samym, ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Sąd nie jest w żadnym razie uprawniony do oceny celowości zmian, wprowadzonych ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej i ustawą P.w.u.K.A.S., uznając uprawnienie ustawodawcy do wprowadzania przepisów odpowiadających celom realizowanym przez parlamentarną większość. Podkreśla jedynie, że nie mogą one naruszać praw i wolności obywatelskich wyrażonych w Konstytucji RP, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej (art. 8 ust. 1), a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy P.w.u.K.A.S. Sąd ma obowiązek podjąć w sferze orzeczniczej wszelkie kroki zmierzające do tego, aby niekonstytucyjny przepis, będący wzorcem sądowej kontroli w konkretnej sprawie, nie wywołał skutków prawnych wobec strony. Zaznaczyć należy, że sąd, który przy rozpoznawaniu konkretnej, zawisłej przed nim sprawy, poweźmie wątpliwości co do konstytucyjności przepisu, który ma być podstawą rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności musi podjąć próbę wyeliminowania problemu konstytucyjnego przez zastosowanie odpowiednich reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, a w szczególności przez zastosowanie wykładni zgodnej z Konstytucją. Orzekając powinien nadawać takie znaczenie normom, by nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały Konstytucję. Taki kierunek wykładni prawa jest w pełni akceptowany w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 860/15 oraz postanowienia TK: z 17 grudnia 2012 r., sygn. akt P 16/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 142 oraz z 8 marca 2011 r., sygn. akt P 33/10). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym z podległości sędziego Konstytucji oraz ustawom wynika możliwość odmowy zastosowania ustawy sprzecznej z Konstytucją (np. wyroki NSA (do 2003.12.31) w Warszawie: z 9 października 1998 r., sygn. akt II SA 1246/98, z 2 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2800/99, z 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 611/00 i V SA 613/00, wyrok NSA OZ w Poznaniu z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 46/01 oraz uzasadnienia uchwał Sądu Najwyższego z 4 lipca 2001 r., sygn. akt III ZP i z dnia 21 października 2003 r., SNO 59/03). Bezpośrednie stosowanie Konstytucji (art. 8 ust. 2) polega bowiem nie tylko na możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego oraz prokonstytucyjnej wykładni przepisów podkonstytucyjnych. Skoro sędzia podlega zarówno Konstytucji, jak i ustawom, to w razie sprzeczności między przepisami tych aktów prawnych powinien on stosować akt wyższej rangi czyli Konstytucję, wedle zasady wynikającej z art. 8 ust. 1, który określa Konstytucję jako najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu, wykładni przepisów P.w.u.K.A.S. należy dokonywać w sposób, który będzie zgodny z zasadami wynikającymi z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 32 Konstytucji, co w konsekwencji prowadzić musi do uznania prawa skarżącej do poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem bezczynności organu polegającej na niezłożeniu jej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., a której skutek określony został jako zakończenie bytu stosunku służbowego przez jego wygaśnięcie. Odmienna interpretacja byłaby sprzeczna z istotą działania racjonalnego ustawodawcy, który przecież tworzy przepisy co do zasady spójne z zasadami rangi konstytucyjnej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że na podstawie art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S. skarżąca od dnia 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Kwestią sporną jest natomiast, czy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał, wynikający z przepisów prawa, obowiązek przedłożenia skarżącej, w terminie do 31 maja 2017 r., propozycji służby w trybie określonym w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., czego nie uczynił. Stosownie do art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S. - pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947; dalej: "u.K.A.S."), z zastrzeżeniem art. 170 P.w.u.K.A.S., odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości winni składać odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w świetle przepisów P.w.u.K.A.S., nie miał on obowiązku przedstawiania propozycji pracy wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom. W ocenie Sądu, powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., to jest w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie wskazanych tam organów do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Uprawnienie to niewątpliwie stanowi jeden z instrumentów niezbędnych dla efektywnego prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w u.K.A.S., w tej części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Mechanizm oceny kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, przyjęty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., nie wprowadził jednak uprawnienia o całkowicie dowolnym charakterze, które mogłoby pozbawić osoby pozostające dotychczas w służbie lub stosunku pracy - do czasu wygaśnięcia tych stosunków w trybie określonym w art. 170 ust. 1 P.w.u.K.A.S. - ochrony przed arbitralnym działaniem organu, który w demokratycznym państwie prawnym zobowiązany jest do działania na podstawie prawa i w jego granicach. W ocenie Sądu, na organie ciążył obowiązek złożenia skarżącej, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w trybie art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. Pisemna propozycja, o której mowa w tym przepisie jest, zdaniem Sądu, obligatoryjnym elementem procedury stworzonej przez ustawodawcę w celu przeprowadzenia doboru kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej, spośród wszystkich pracowników i funkcjonariuszy określonych w art. 170 ust. 1 zdanie pierwsze P.w.u.K.A.S., niezależnie od tego, czy pracownik albo funkcjonariusz, otrzyma propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też propozycja zawierać będzie rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu nowych warunków i informację o wygaśnięciu stosunku pracy lub stosunku służbowego. Sąd nie podziela przy tym poglądu wyrażonego w skardze, że wykładnia przepisów P.w.u.K.A.S., w szczególności art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być przedstawiona wyłącznie propozycja służby. Zgodnie z powołanym art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano to, kto (jaki organ), komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 P.w.u.K.A.S., który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia. Podkreślenia przy tym wymaga, że w każdym przypadku, przed złożeniem tej propozycji, organ powinien wnikliwie zbadać wystąpienie przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S., czemu winien dać wyraz w treści pisemnej propozycji, wskazując na konkretne i weryfikowalne kryteria, które wziął pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do określenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg pracy lub służby funkcjonariusza/pracownika oraz miejsce zamieszkania. Wykluczyć bowiem trzeba w tym zakresie absolutną autonomię organu. Granicą dopuszczalnej swobody działania organu w świetle związania organu administracji publicznej prawem powinna być zasada legalizmu (zob. M. Jędrzejczak, Wpływ europeizacji prawa na standardy ochrony jednostki przed władzą dyskrecjonalną organów administracji publicznej, RPEiS 2015, z. 4, s. 59). Należy przyjąć, że kryteria zwalniania ze służby, bez względu na formę w jakiej następuje to zwolnienie, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy publicznej. Z takimi kryteriami nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Zaznaczyć należy, że organ nawet nie powiadomił skarżącej o zamiarze nieprzedstawienia jej propozycji służby / pracy. Skoro art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS, złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki, a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie pracowników i funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a nadto obowiązek powyższy organy były zobowiązane wykonać w terminie do dnia 31 maja 2017 r., to niepodjęcie tego rodzaju aktu (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), bądź niewydanie decyzji przewidzianej w art. 169 ust. 4 P.w.u.K.A.S. i nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej wskazane w tym przepisie kryteria, we wskazanym terminie, stanowi o bezczynności organu. O bezczynności organu administracji można bowiem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Przy czym, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego, dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany był do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo tego, nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Organ, składając skarżącej pisemną propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby zbada wystąpienie przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. i da temu wyraz w treści pisemnej propozycji, wskazując na konkretne i weryfikowalne kryteria, które wziął pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do określenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego dyskryminacji skarżącej ze względu na wiek, że z uwagi na bezczynność organu skutkującą brakiem wskazania jakichkolwiek przesłanek zaniechania przedstawienia skarżącej propozycji pracy/służby, wykluczona jest ocena, czy to zaniechanie miało znamiona zarzucanej dyskryminacji. W ocenie Sądu, upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. (31 maja 2017 r.), nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej nowej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w Służbie Celno– Skarbowej. Ograniczenie bowiem sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałaby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Stąd należy uznać, iż jest to termin skierowany jedynie do organu i skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego braku wydania przez organ aktu administracyjnego albo decyzji, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 P.w.u.K.A.S. Uwzględniając powyższe, na zasadzie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 1. wyroku, Sąd zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd uznał przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. wyroku), z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.