II SAB/Ol 114/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Towarzystwa na bezczynność Komendanta Policji w udzieleniu informacji publicznej 1)zobowiązuje Komendanta Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]". w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych; 2)stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3)nie wymierza organowi grzywny; 4)zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Towarzystwo A (dalej skarżący), za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożyło w dniu 8 lipca 2014 r. wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji o udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanych decyzji administracyjnych zezwalających na posiadanie broni do celów kolekcjonerskich wydanych przez organ w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym do dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 14 lipca 2014 r. organ wezwał skarżącego do wykazania interesu publicznego, dla którego uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie jest szczególnie uzasadnione. Wskazał, że dysponuje decyzjami administracyjnymi będącymi przedmiotem żądania w ilości 100 sztuk, zatem uzyskanie wnioskowanych decyzji wymaga przetworzenia danych. Na powyższe pismo skarżący nie udzielił odpowiedzi. Natomiast w dniu 14 sierpnia 2014 r. złożył skargę na bezczynność Komendanta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zmianami), dalej jako: u.d.i.p., przez nieudzielanie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Komendanta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał, że jego wniosek z dnia 8 lipca 2014 r. winien być przez organ administracji pozytywnie załatwiony. Tymczasem organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego przekazanie wnioskowanych informacji wskazując, że wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi ze względu na ich ilość. Do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany nie rozpatrzył merytorycznie wniosku skarżącego ani nie wydał decyzji odmownej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zatem wobec nie dokonania powyższych czynności w ustawowym terminie, organ pozostaje w bezczynności, co stanowi przesłankę wystarczającą po stronie wnioskodawcy do skierowania do sądu skargi na bezczynność. Nadto, skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe i przedstawicieli doktryny podkreślił, że błędne jest stanowisko, iż żądana informacja ma charakter przetworzony. Wskazał, że oczywistym jest, iż jest to informacja publiczna, ale informacja prosta, gdyż informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej treści i postaci. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu skarżący żądał informacji przetworzonej, co do której wnioskodawca miał obowiązek wykazania, że uzyskanie przez niego żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacją przetworzoną może być również suma informacji prostych. Jeżeli ilość żądanych informacji jest tak duża, że jej wytworzenie zaburza funkcjonowanie organu, angażuje znaczne środki finansowe lub kadrowe, to zbiór informacji, których żąda wnioskodawca, tworzy informację przetworzoną, nawet jeśli jest to zbiór składający się z informacji prostych. Organ prowadził z wnioskodawcą korespondencję, nie wykazał skarżący by uzyskanie przez niego żądanych informacji uzasadnione było szczególnie ważnym interesem publicznym. Zatem, w ocenie organu, jeżeli więc podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji przetworzonej nie wykaże po wezwaniu szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a contrario w przypadku gdy skarżący nie wykaże szczególnie ważnego interesu publicznego, to organ administracji nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych, wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Istotną kwestię dla rozstrzygnięcia stanowi ocena, czy Komendant Wojewódzki Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p. , obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyżej przedstawionych uregulowań krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z tej racji stwierdzenie zawarte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Powyższe uregulowania wskazują jednoznacznie, że Komendant Wojewódzki Policji jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Podnieść należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje on w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej powinno zakończyć się w sposób przewidziany prawem, a więc organ winien udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji lub decyzję o umorzeniu postępowania bądź zawiadomić wnioskodawcę, że informacji tej nie posiada. Komendant nie zakończył postępowania w żaden z tych sposobów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jedynie informując, że skarżący miał obowiązek wykazania, że uzyskanie przez niego żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazać należy, że w przypadku informacji publicznej prostej organowi udzielającemu tę informację nie wolno żądać od strony wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Uregulowanie to stanowi konsekwencję przyjętej przez ustawodawcę zasady, iż każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej. Należy zauważyć, że u.d.i.p. wprowadza wyjątek od zakazu żądania wykazania interesu w uzyskaniu informacji publicznej, jako że w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi się, że uzyskanie przetworzonej informacji zależy od jej "istotności" dla interesu publicznego. Wskazany wyjątek dotyczy zatem wyłącznie informacji publicznej przetworzonej, i nie obejmuje informacji prostej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ uznając, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną, wezwał stronę do wskazania szczególnego interesu publicznego, a więc, że udostępnienie żądanej przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym, że skarżący nie udzielając odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 14 lipca 2014 r., odmówił wykazania interesu publicznego, uznając że żądanych przez niego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej danych nie można uznać za informację publiczną przetworzoną, lecz informację prostą, organ winien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwie wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno - techniczna), przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Rację ma zatem skarżący wskazując, że jeżeli organ stwierdził brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, z powodu istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", winien wydać decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą na przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nadto, podkreślić należy, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12, publ. lex nr 1260013). W razie nie wykazania jednak przez wnioskodawcę interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej organ powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie, i dopiero w razie ustalenia jego braku na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, a następnie szczegółowo wyjaśnić tę kwestię w uzasadnieniu wydanej decyzji (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 667/11, publ. Lex nr 1152612). Również nawet w wypadku gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istnieje czy też nie (vide: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11, publ. lex nr 1082749). Ponadto odmowa udzielenia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego nie oznacza, że w każdym przypadku wyłączona jest tym samym możliwość udostępnienia informacji w ogóle. Jeżeli żądanie wnioskodawcy, w zakresie niewymagającym przetworzenia jest możliwe do samodzielnego uwzględnienia, to odmowa udzielenia informacji ze względu na brak interesu publicznego może dotyczyć tylko tej części żądania, której spełnienie wymaga przetworzenia (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. atk II SAB/Sz 45/11, publ. Lex nr 1153844). Z powyższego wynika, co Sąd akcentował już powyższej, że okoliczność dotycząca braku istnienia w danym wypadku szczególnie istotnego interesu publicznego, stanowiąca podstawę decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powinna być zbadana oraz wykazana, nie tylko przez stronę zainteresowaną informacją, ale także przez organ w uzasadnieniu podjętej decyzji, jako że ta winna odpowiadać wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podmiot zobowiązany, podejmując decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, związany jest bowiem regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2822/11, publ. lex nr 1139010). Pod pojęciem stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji w rozumieniu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających związku z wydaniem decyzji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2259/11, publ. lex nr 1109199), w tym więc i przepisów dotyczących konstruowania i uzasadniania podjętej decyzji określonych w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). W przedmiotowej sprawie aktywność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego ograniczyła się w zasadzie jedynie do wezwania skarżącego do wykazania interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, co było konsekwencją stwierdzenia przez organ, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Z tej racji Sąd był zobowiązany stwierdzić bezczynność organu, ponieważ do dnia orzekania w niniejszej sprawie Komendant w żaden sposób nie załatwił wniosku skarżącego, albowiem nie dostosował się do obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Ponownie wskazać należy, że jeżeli żądane przez wnioskodawcę dane stanowią informację publiczną, to ustawa ta przewiduje tylko trzy możliwe zachowania organu: 1) udostępnienie informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną; 2) umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.; 3) odmowę udostępnienia informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w sposób zgodny z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a umorzenie lub odmowa wymaga wydania decyzji, stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy. Poza tym należy podkreślić, że przepisy ustawy wskazują w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W konkluzji stwierdzić należy, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W związku z tym należy stwierdzić, że w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności i do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie rozpoznał wniosku skarżącej. Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności lub wydania decyzji określonej treści. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 u.d.i.p.) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazać także należy, że w niniejszym postępowaniu, Sąd nie może dokonywać oceny czy żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją prostą, czy stanowi informację przetworzoną, gdyż w tym postępowaniu, Sąd jedynie ocenia czy organ pozostawał w bezczynności Jednocześnie Sąd stwierdza, że wprawdzie organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, lecz owa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ organ administracji podjął czynności tj. wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (pismo z dnia 14 lipca 2014 r.) oraz poinformował, że wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.