II SAB/Ol 12/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Hanna Raszkowska Beata Jezielska Bogusław Jażdżyk (spr.) Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie wypłaty należności z tytułu równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej oddala skargę W dniu 19 grudnia 2005r. A. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w sprawie braku podjęcia decyzji w przedmiocie wypłaty kwoty 17.432,55zł wraz z odsetkami, tytułem wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej w Garnizonie "[...]" z powodu przedwczesnego przydzielenia należnej skarżącemu kwatery stałej innej osobie. Podał skarżący, iż jego pozew przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej został odrzucony postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia "[...]" sygn. akt "[...]", z uwagi na fakt, że droga sądowa przed sądami powszechnymi w sprawie o dochodzenie roszczenia ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego jest niedopuszczalna. Wobec powyższego skarżący wniósł o zasądzenie od Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wymienionej kwoty oraz dołączenie do akt sprawy, akt postępowania sądowego toczącego się przed Sądem Rejonowym sygn. akt "[...]". W uzasadnieniu skargi A. R. wskazał, że 2 sierpnia 1994r. jako żołnierz zawodowy został przeniesiony na nowe stanowisko służbowe do L., w związku z powyższym złożył wniosek o przydział kwatery stałej w L.. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z "[...]"sierpnia 2000r. przydzielił skarżącemu kwaterę stałą nr "[...]"przy ul. "[...]" w L. Od wymienionej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Dyrektora Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Decyzję organu odwoławczego skarżący otrzymał 16 października 2000r. Zanim mógł zająć ostateczne stanowisko w sprawie już "[...]"października 2000r. nową decyzją organu I instancji kwatera ta została przydzielona innej osobie i protokolarnie zdana w tym samym dniu. Skarżący podniósł, iż nie mógł wtedy przyjąć kwatery, gdyż jeszcze nie otrzymał decyzji ostatecznej organu II instancji, a kwatery już nie było, albowiem została przydzielona innej osobie. W związku z opisaną sytuacją skarżącego pozbawiono niesłusznie prawa do równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej w miejscu pełnienia służby oraz otrzymywania zwrotu kosztów dojazdu. Skarżący podał dalej, iż w związku z opisaną sytuacją wniósł dwie skargi do sądów administracyjnych. Pierwszą skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2002r. oddalił skargę na decyzję Dyrektora Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia "[...]"października 2000r. Skarżący podkreślił, iż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nie zajmował się sprawą przedwczesnego przydzielenia przedmiotowej kwatery stałej dla innej osoby, ponadto Sąd nie badał pozbawienia skarżącego świadczeń pieniężnych związanych z brakiem kwatery stałej. Druga ze skarg została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 9 listopada 2004r. sygn. akt 2 II SA Ol 3321/02 uchylił decyzję organów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w sprawie odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu. Ostatni z wyroków - zdaniem skarżącego - potwierdza zasadność skargi złożonej w niniejszej sprawie. Skarżący podał w skardze, iż wielokrotnie wzywał Wojskową Agencję Mieszkaniową do wypłaty równoważnika z tytułu braku kwatery stałej, ale zawsze odpowiedź na wezwania była negatywna. W ocenie wnoszącego skargę, oczywistą nieprawdą są podnoszone przez stronę przeciwną twierdzenia, że uprawnienia skarżącego do kwatery stałej zostały zrealizowane, gdyż skarżący odmówił przyjęcia wymienionej kwatery. A. R. podał, iż miał prawo złożyć odwołanie do organu II instancji, a kwatera została przydzielona jeszcze przed otrzymaniem decyzji tego organu innej osobie, co czyniło niemożliwym przyjęcie kwatery. Zarzucił skarżący, że Oddział Regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uporczywie uchyla się od zapłaty wyżej wymienionej należności oraz prezentuje stanowisko niezgodne z przepisami prawa, a w szczególności z art. 130 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Ponadto Agencja nie chce przyjąć do wiadomości przytoczonych wyroków sądowych. Skarżący podniósł, że do czasu doręczenia decyzji ostatecznej z "[...]"października 2000r. wykonanie decyzji organu I instancji winno być wstrzymane, czego OT WAM nie wykonała bo już decyzją z "[...]"października 2000r. przydzieliła i przekazał kwaterę innej osobie. Dlatego niezasadne jest stanowisko strony przeciwnej, zgodnie z którym brak było podstaw do wznowienia wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku osobnej kwatery stałej, jak również do zapłaty tego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Podstawą przyznania tychże świadczeń winno być przedwczesne i bezpodstawne przydzielenie kwatery skarżącego innej osobie oraz brak podstaw prawnych do takiego postępowania. Podsumowując wywody skargi skarżący wskazał, że twierdzenia WAM o rzekomej odmowie przyjęcia kwatery stałej przez skarżącego nie znajdują potwierdzenia biorąc pod uwagę fakt, że kwatera ta została przydzielona i przekazana innej osobie zanim skarżący mógł zająć stanowisko w sprawie. Powoływanie więc w celu odmowy wypłaty zaległych należności z tytułu równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej faktu, że skarżący odmówił jej przyjęcia jest nie zgodne ze stanem faktycznym. Skarżący zaznaczył, iż w sytuacji przedwczesnego przydzielenia kwatery innej osobie decyzja przydziału kwatery była wobec skarżącego niewykonalna na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa, w związku z art. 130 § 1 i 2 kpa, co w sposób istotny wpływa na ocenę odmowy dochodzonych należności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu Dyrektor Oddziału Regionalnego argumentował, iż skarżący złożył skargę na bezczynność w związku z nie wydaniem przez Dyrektora Oddziału Regionalnego decyzji w przedmiocie wypłacenia równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej. Skargę na bezczynność organu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o ile przysługiwały one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany ustawą. W sytuacji wniesienia skargi na bezczynność polegającą na powstrzymaniu się od wydania w terminie decyzji, skarżący winien wykorzystać środek prawny przewidziany w art. 37 kpa, tj. zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Skarżący nie wystąpił do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z zażaleniem, wnosząc skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego, nie wyczerpał więc trybu przewidzianego w art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z ostrożności procesowej Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał także, iż skarga jest bezzasadna, a organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż "[...]"stycznia 2006r. organ wydał decyzję Nr "[...]" odmawiającą wypłacenia skarżącemu wraz z ustawowymi odsetkami równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej w L. Decyzja ta została doręczona skarżącemu 17 stycznia 2006r. i od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie do organu wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy) oraz w sprawach bezczynności organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy). W przypadku, gdy skarga na bezczynność okaże się zasadna Sąd - stosownie do treści art. 149 ustawy - uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd zobowiązany był więc zbadać, czy organ faktycznie pozostaje w bezczynności tzn. czy do dnia rozpoznania skargi A. R. organ nie podjął decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności należało jednak rozważyć wniosek organu o odrzucenie skargi i odpowiedzieć na pytanie, czy skarga jest dopuszczalna. Rację ma Dyrektor Oddziału Regionalnego, że skargę stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżania, o ile służyły one stronie w postępowaniu administracyjnym. W przypadku skargi na bezczynność przysługuje stronie środek w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przewidziany w art. 37 § 1 kpa, o ile sprawa załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego należy z takiego środka zaskarżenia skorzystać, w przeciwnym bowiem razie skarga jako przedwczesna byłaby niedopuszczalna, a sąd administracyjny zobowiązany byłby ją odrzucić. W sprawie niniejszej należy rozważyć, czy skarżący wniósł takie zażalenie. W ocenie Sądu za takie zażalenie należy uznać pismo skarżącego z 4 listopada 2002r. skierowane do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wprawdzie pismo to nosiło nazwę wezwania do zapłaty, z jego treści wynikało jednak, że skarżący żąda załatwienia sprawy administracyjnej, której przedmiotem była wypłata równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej. Pismo to zostało zresztą potraktowane przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jako skarga w rozumieniu art. 227 kpa i przekazane do załatwienia Dyrektorowi Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na podstawie art. 231 kpa w związku z art. 229 pkt 7 kpa. Stosownie zaś do treści art. 233 kpa skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Należy więc przyjąć, iż skarga powszechna skarżącego z dnia 4 listopada 2002r. winna zobligować właściwe organy do wszczęcia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy. Skoro pismo z 4 listopada 2002r. nosiło elementy zażalenia o jakim mowa w art. 37 kpa, to nie można przyjąć, iż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżania przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym, dlatego też brak jest podstaw prawnych do odrzucenia skargi, a skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Po złożeniu zażalenia o którym mowa w art. 37 kpa, skarżący może wnieść skargę na bezczynność w każdym czasie i nie jest ograniczony żadnym terminem. Przechodząc do merytorycznego badania skargi na wstępie wskazać należy, iż kwestia wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej była regulowana ustawą z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992r. Nr 5, poz. 19). Art. 27 § 1 ustawy z 20 maja 1976r. stanowił, że żołnierzowi zawodowemu, który ma członków rodziny określonych w art. 9 ust. 3 przysługuje równoważnik pieniężny w razie niemożności przydzielenia osobnej kwatery stałej w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w tej miejscowości. Z kolei w art. 88 ust. 2 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r. Nr 41, poz. 398) znajdował się przepis przejściowy zgodnie z którym żołnierze zawodowi, którzy w dniu wejścia ustawy w życie (tj. odpowiednio 10 sierpnia 1995r. lub 1 stycznia 1996r.) pobierają równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z 20 maja 1976r., zachowują prawo do jego otrzymywania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 lub 2 ustawy z 22 czerwca 1995r. Organem administracji, który był właściwy do rozpoznania sprawy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej był Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Organem wyższego stopnia był zaś Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Z dniem 1 lipca 2004r. oddziały terenowe Agencji zostały zlikwidowane, zaś oddziały rejonowe Agencji stały się oddziałami regionalnymi (art. 18 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). Ustawodawca określając kompetencje sądów administracyjnych w sprawach skarg na bezczynność przyjął, iż sądy administracyjne mogą nakazać organowi znajdującemu się w bezczynności podjęcie w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, w przypadku ustalenia, że organ w chwili orzekania przez sąd administracyjny nie podjął aktu lub czynności, choć był do tego zobowiązany z mocy przepisu prawa. Jeżeli zatem, "w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz str. 467). W niniejszej sprawie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowe Agencji Mieszkaniowej wydał decyzję z dnia "[...]"stycznia 2006r. odmawiającą wypłaty równoważnika, co oznacza, że organ nie pozostaje w bezczynności. Fakt ewentualnego pozostawania w bezczynności organu przed wydaniem decyzji w sprawie, czy też przekroczenia terminu do załatwienia sprawy administracyjnej, nie może skutkować wydaniem innego rozstrzygnięcia przez Sąd, w świetle uprawnień orzeczniczych przyznanych sądowi na podstawie art. 149 ustawy. Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest także władny do zbadania zgodności z prawem decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, gdyż pozostaje to poza przedmiotem sprawy. Skarżący od wydanej decyzji mógł złożyć odwołanie do organu wyższego stopnia, a następnie skargę do w właściwego sądu administracyjnego, co zresztą - jak wynika z akt sprawy - uczynił. Dopiero sąd administracyjny właściwy do rozpoznania skargi na legalność decyzji wydanych w sprawie oceni, czy decyzje te są zgodne z prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do drugiego z wniosków skargi, który dotyczy zażądania akt sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym (sygn. akt "[...]") Sąd wyjaśnia, iż stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie stan faktyczny został jasno przedstawiony przez strony i nie zachodziła potrzeba wyjaśniania istotnych wątpliwości, dlatego też brak było podstaw prawnych do zwrócenia się do Sądu Rejonowego o opisane akta.