II SAB/Ol 12/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. Ł. na bezczynność Wójta Gminy w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 8 grudnia 2014r., przesłanym pocztą elektroniczną na adres [email protected] S. Ł. wystąpił do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej na nośniku elektronicznym w zakresie projektu technicznego drogi asfaltowej obejmującego miejscowość L., protokół odbioru w/w drogi oraz fakturę/faktury wystawione przez wykonawców za wykonanie tej drogi. W odpowiedzi Kierownik Referatu Rozwoju Lokalnego Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska i Promocji Gminy, działając z upoważnienia Wójta Gminy, poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie podlegają ujawnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W dniu 23 lutego 2015r. S. Ł. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Wójta Gminy ., wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanych informacji. Zarzucił organowi naruszenie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zasad jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podał, że Urząd Gminy nie posiada (ze względu na upływ czasu) w zasobach archiwalnych faktury wystawionej przez wykonawcę za wykonane prace remontowe. Pismem procesowym z dnia 29 kwietnia 2015r. skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 5 maja 2015r. skarżący podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że droga jest drogą gminną, a umowa dotycząca remontu drogi została zawarta w 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a, jak również, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.) oraz akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności /T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86/. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W rozpatrywanym przypadku skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w zakresie projektu technicznego drogi asfaltowej obejmującego miejscowość L., protokół odbioru w/w drogi oraz fakturę/faktury wystawione przez wykonawców za wykonanie tej drogi. W odpowiedzi organ wskazał, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Przy czym z informacji podanych na rozprawie przez pełnomocnika organu wynika, że żądane dokumenty dotyczą drogi gminnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2015r. poz. 460) droga gminna jest drogą publiczną. Stosownie do art. 2a ust. 2 tej ustawy droga gminna stanowi własność danej gminy. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 tej ustawy). W myśl zaś art. 19 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Art. 20 wskazanej ustawy stanowi natomiast, że do zadań zarządcy drogi należy w szczególności: opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 1); opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (pkt 2); pełnienie funkcji inwestora (pkt 3); utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4); prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom (pkt 9). W świetle powyższych unormowań nie może budzić wątpliwości, że wnioskowane dokumenty dotyczą realizacji przez Wójta Gminy, czyli podmiot władzy publicznej - zadań publicznych związanych z zarządem drogą publiczną, stanowiącą własność gminy, których realizacja bezsprzecznie finansowana jest ze środków publicznych. Tym samym wniosek skarżącego z dnia 6 grudnia 2014r. dotyczył informacji publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2014r. poz. 782 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.". Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 u.d.i.p.), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie zwykłym pismem wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. W rozpatrywanym przypadku, jak już wskazano, wniosek dotyczył informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 6 zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. Dlatego też doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej, za informację publiczną uznaje wszelkie informacje dotyczące faktów zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie powierzonych kompetencji. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki posiadać będą także te, których organ, jak w omawianej sprawie, używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008r., I OSK 315/08, NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W szczególności, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacja o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych. Kwestii takich niewątpliwie dotyczą żądane przez skarżącego dokumenty. Skarżący domagał się konkretnie projektu technicznego drogi publicznej, protokołu odbioru tej drogi oraz faktury za wykonanie tej drogi, czyli dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym i realizacją robót budowlanych. Pełnomocnik organu wspomniał na rozprawie, że w 2007r. Wójt Gminy zawarł umowę na remont przedmiotowej drogi. Natomiast w Internecie dostępna jest informacja (np. na stronie www.komunikaty.pl), że w 2009r. Wójt Gminy ogłosił zamówienie na przebudowę drogi gminnej nr 196037N L.-L.. Na obecnym etapie nie wiadomo dokładnie jaki konkretnie zakres robót budowlanych wykonany został na przedmiotowej drodze, kiedy faktycznie je zrealizowano i kiedy zapłacono za usługę. Organ nie negował jednak posiadania żądanych dokumentów, błędnie przyjmując, że nie stanowią one informacji publicznej. Dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie dysponuje fakturami za wykonane prace remontowe drogi z uwagi na upływ czasu. Jeżeli rzeczywiście tak jest, to w tym zakresie wniosek skarżącego obiektywnie nie będzie mógł zostać pozytywnie załatwiony. Przy czym organ powinien szczegółowo wyjaśnić tę kwestię wnioskodawcy, aby przekonać stronę, że żądane faktury już nie istnieją. Skoro w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to do rozpoznania wniosku skarżącego powinien być zastosowany tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Podnieść należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Brak jest też konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Z tego też względu postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 14 września 2012 r. dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnienie na wniosek następuje zaś bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie takie powinno zostać wydane, co do zasady, najpóźniej w terminie 14 dni od wpływu wniosku. W związku z powyższym dla oceny bezczynności, rozumianej jako niepodejmowanie nakazanych prawem działań, nie może mieć znaczenia, że organ ustosunkował się do zgłoszonego wniosku, informując błędnie stronę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Istotnym jest tylko, że w zaistniałej sytuacji organ dotychczas nie załatwił zgłoszonego prawidłowo wniosku w przepisany sposób, gdyż nie udostępnił wnioskowanych informacji ani nie wydał żadnej z decyzji administracyjnych wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., należało zobowiązać organ do rozpatrzenia w terminie 14 dni wniosku skarżącego z dnia 6 grudnia 2014r. W przedstawionych okolicznościach faktycznych Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował zgłoszonego wniosku. W ocenie sądu organowi można przypisać jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania organu poprzez wymierzanie grzywny. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu, który dopuścił się bezczynności, na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.