II SAB/Ol 125/14

Dnia 13 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 roku sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) nie wymierza organowi grzywny; 4) zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7 lipca 2014r. P. K. wystąpił drogą elektroniczną, na adres "[...]", wskazując jako adresata Gminę, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: czy gmina w okresie od 2012r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej wniósł o udostępnienia treści umów. Wskazał, że udzielenie odpowiedzi winno nastąpić w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail. W dniu 27 sierpnia 2014r. P. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w załatwieniu powyższego wniosku. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że skrzynka pocztowa, na którą skarżący przesłał wniosek jest ogólnie dostępną pocztą elektroniczną Urzędu Miejskiego, do której mają dostęp wszyscy pracownicy. Zaznaczył, że poczta elektroniczna w Urzędzie nie jest ewidencjonowana. Organ oświadczył, że do dnia złożenia skargi nie wiedział o wniosku. Natomiast po otrzymaniu skargi bezzwłocznie udostępnił informację zgodnie z wnioskiem skarżącego, przesyłając mu odpowiedź na wniosek w dniu 29 sierpnia 2014 r. drogą elektroniczną oraz w dniu 1 września 2014r. pocztą tradycyjną Dalej organ argumentował, że pomimo, iż możliwym jest składanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej, nieprawidłowym w ocenie organu jest wysłanie go tylko i wyłącznie w powyższej formie, w szczególności, że wiadomość nie była przesłana bezpośrednio na adres Burmistrza. Podniesiono, że pomimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r .poz. 782 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", nie wskazuje jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej, nieprawidłowa jest praktyka uznawania za pisemny wniosek każdego zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Oczywistym jest, iż wniosek o udzielenie informacji może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku, jednakże kierowanie go pocztą elektroniczną wiąże ze sobą ryzyko nienadania mu prawidłowego biegu. Dlatego wniosek powinien być także skierowany drogą tradycyjną. Burmistrz zwrócił też uwagę na konieczność opatrzenia wniosku podpisem (w szczególności wniosku składanego w formie elektronicznej). Zgodnie bowiem z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne 12. Z kolei zgodnie z art. 20a ust. 1 i 2 tej ustawy: "Identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym lub certyfikatu podpisu osobistego przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych lub profilu zaufanego ePUAP". Organ stwierdził, że gdyby otrzymał w sposób prawidłowy wniosek, mógłby ustalić, czy informacje, o których udzielenie zwrócił się skarżący stanowią w istocie informację publiczną i podjąć stosowne kroki. Nie można zatem orzec bezczynności organu, jeżeli nie miał on możliwości udzielenia informacji publicznej, gdyż złożony wniosek nie był w odpowiedniej formie oraz został przesłany na ogólny adres e-mailowy Urzędu. Pismem procesowym z dnia 24 października skarżący potwierdził, że organ udzielił mu żądanych informacji i wniósł o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Bezzasadne jest stanowisko organu, że wnioskowi skarżącego przesłanego drogą elektroniczną na ogólnie dostępną skrzynkę pocztową Urzędu Miejskiego nie można było nadać biegu, skoro wskazany adres e-mailowy jest podany jako oficjalny adres Urzędu. Okoliczność, iż do tej skrzynki pocztowej mają dostęp wszyscy pracownicy i żaden z nich nie ewidencjonuje wniosków przesłanych tą drogą, świadczy jedynie o nieprawidłowej organizacji pracy Urzędu. Tym bardziej, że organ sam przyznał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 1991/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej czy umorzenia postępowania o udostępnienie informacji stosuje się k.p.a. (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który nie musi być opatrzony własnoręcznym podpisem ani podpisem elektronicznym, które to wymogi formalne ustanawia art. 63 § 3 i § 3a k.p.a., gdyż przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. W omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Dlatego za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Z tego też względu postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 14 września 2012r., sygn. akt I OSK 1013/12, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym zważyć należy, co nie jest kwestionowane w rozpoznawanej sprawie, że wnioskowane informacje stanowią bez wątpienia informację publiczną, a Burmistrz, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, był zobowiązany do ich udostępnienia. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 6 zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. Dlatego też doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej, za informację publiczną uznaje wszelkie informacje dotyczące faktów zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone, znajdujące się w posiadaniu podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 omawianej ustawy(por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W szczególności, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f u.d.i.p, udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w rat. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. W tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że wniosek skarżącego, przesłany pocztą elektroniczną na oficjalną stronę Urzędu, wszczął postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej i powinien zostać załatwiony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jak wynika z przekazanych Sądowi akt, w dniu wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 7 lipca 2014r. Stan ten jednak został usunięty po wniesieniu skargi do Sądu, gdyż w dniu 29 sierpnia 2014r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, informując go, że w okresie od 2012r. do dnia udzielenia odpowiedzi Gmina zawarła trzy umowy z kancelarią na obsługę prawną. W załączeniu doręczono skarżącemu skan tych umów. Powyższe potwierdził sam skarżący, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego. W związku z tym uwzględnić należało, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu w załatwieniu tego wniosku stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Nie stało się jednak bezprzedmiotowe postępowanie sądowe w całości. Podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, w zależności od tej oceny, ewentualnego orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że organ nie zignorował wniosku skarżącego celowo. Sąd uwzględnił argumentację organu, że do momentu wniesienia skargi nic nie wiedział o złożeniu przedmiotowego wniosku. Przy czym sytuacja taka, jak wnioskować można, miała miejsce po raz pierwszy i spowodowana była błędną interpretacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza tym, po otrzymaniu skargi organ niezwłocznie udostępnił wnioskowane informacje. Okoliczności te uzasadniają rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania organu poprzez wymierzanie grzywny. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł rozstrzygnięto w pkt 4 sentencji na zasadzie art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 490).