II SAB/Ol 127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników na bezczynność Starosty Powiatu w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Iławie pismem z dnia 3 października 2017r. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Iławie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie wyciągów z protokołów rad pedagogicznych dotyczących fragmentów związanych z opiniowaniem przez te organa wniosków o nagrodę Starosty Iławskiego. W odpowiedzi w piśmie z dnia 12 października 2017r. Starosta Iławski poinformował, że nie dysponuje informacją, o którą wnioskuje organizacja związkowa. Pismem z dnia 30 października 2017 r. wnioskodawca skierował "odwołanie" od ww. decyzji z dnia 12 października 2017r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w Iławie. W piśmie z dnia 6 listopada 2017r. Starosta Iławski poinformował wnioskodawcę, że odpowiedź z dnia 12 października 2017r. na jego wniosek nie jest decyzją administracyjną i nie służy od niej odwołanie. Stronie przysługuje natomiast skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Następnie Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Iławie pismem z dnia 20 listopada 2017r. wywiodła skargę na bezczynność Starostwa Powiatowego w Iławie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 października 2017r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zwróciła się m.in. o zobowiązanie Starostwa Powiatowego w Iławie do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Z ostrożności procesowej skarżąca zwróciła się również o ewentualne zobowiązanie organu do przekazania odwołania strony skarżącej z dnia 30 października 2017r. wraz z aktami sprawy do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że niewątpliwie wnioskowane informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępniane. Protokoły z rad pedagogicznych są bowiem danymi publicznymi stanowiącymi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał przy tym, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ zawiadomił stronę o braku wnioskowanych danych. Uczynił to zaś prawidłowo w formie pisemnej, a nie poprzez decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest niezasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić należy również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016r., poz. 1764 j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na tle niniejszej sprawy skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanych we wniosku wyciągów z protokołów rad pedagogicznych. Niewątpliwie rzeczone protokoły stanowią informację publiczną. Przede wszystkim należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia z autonomiczną definicją pojęcia dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy jednak, że informację publiczną stanowią nie tylko dokumenty zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale również te, których używa on do wykonywania zadań publicznych. Nie ma zatem znaczenia to w jaki sposób dany dokument znalazł się w posiadaniu organu publicznego. Ważne jest to czy służą one wykonywaniu zadań publicznych i czy wiążą się one ogólnie z działalnością podmiotu administracji publicznej. Bezsprzecznie w myśl przytoczonej definicji ustawowej protokoły rad pedagogicznych są dokumentami mającymi walor informacji publicznej. Nie oznacza to oczywiście automatycznie, że muszą one być w całości udostępnianie. Jeśli bowiem zachodzą przesłanki negatywne udostępnienia informacji publicznej (np. ze względu na prywatność, ochronę tajemnic) to wówczas możliwa jest odmowa udzielenia informacji publicznych. Trudno wyobrazić sobie, że protokoły rad pedagogicznych mogą być nieujawniane w całości ze względu na zaistnienie tych przesłanek. Wydaje się jednak, że niekiedy mogą one zawierać pewne informacji, które będą podlegać anonimizacji czyli utajnieniu. Wówczas stosowny organ udostępniłby takie dokumenty, utajniając dane wrażliwe. Takie ewentualne utajnienie jest możliwe dopiero po precyzyjnym każdorazowym zweryfikowaniu wnioskowanych dokumentów pod względem zaistnienia w nim ewentualnych zastrzeżonych danych. W odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 12 października 2017r. Starosta Iławski wskazał odnośnie do wnioskowanego udostępnienia wyciągów protokołów rad pedagogicznych dotyczących fragmentów związanych z opiniowaniem przez te organa wniosków o nagrodę Starosty Iławskiego, że nie dysponuje informacjami, o które wnioskuje wnioskodawca. Skoro zaś organ nie był w posiadaniu informacji publicznej, o którą wnioskowała strona skarżąca, to prawidłowo poinformował o tym fakcie skarżącą w formie pisemnej. Starosta udzielając odpowiedzi na wniosek w dniu 12 października 2017 r. postąpił prawidłowo, ponieważ do wnioskodawcy będącego organizacją związkową skierował pismo informujące, że nie posiada przedmiotowych protokołów z posiedzeń rad pedagogicznych szkół. Raz jeszcze podkreślić należy to co zostało przytoczone we wcześniejszej części uzasadnienia tj. że organ w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną nie ma obowiązku wydawania decyzji, wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o powyższym w zwykłej formie. Zaznaczyć trzeba również, że trudno doszukać się przepisu prawa, który wskazywałby, że starosta może być dysponentem protokołów rad pedagogicznych. Co naturalne, takimi dokumentami dysponują dyrektorzy szkół i to do nich można się zwracać o udostępnienie informacji publicznych zawartych w protokołach rad pedagogicznych. Tym samym należy skonkludować, że wniosek strony został załatwiony prawidłowo i zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza zakresem rozpoznawanej sprawy pozostawała natomiast kwestia prawidłowości postępowania organu w sprawie dotyczącej nadania biegu pismu z dnia 30 października 2017 r. zatytułowanemu jako odwołanie od decyzji. Przedmiotem niniejszej sprawy było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie czy starosta pozostaje w bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia 30 października 2017 r. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.