II SAB/Ol 13/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie: Sędzia WSA : Alicja Jaszczak - Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Prezydenta Miasta w przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE: W dniu 13 stycznia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga A. T. na bezczynność Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż organ administracji, z naruszeniem przepisów ustawowych, od 8 lat uchyla się od przekształcenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazała, że dwa pierwsze wnioski w tej sprawie ( z 14.05.1998 r. i 4.12.200Ir.) zostały przez organ załatwione odmownie. Na skutek składanych odwołań do organu II instancji oraz skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego, niekorzystne decyzje były uchylane, a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kolejny wniosek o nieodpłatne przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony 15.10.2003 r. Mimo upływu ponad dwóch lat od złożenia wniosku Prezydent nie wydał żadnej decyzji, nie powiadomił strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazał jakiegokolwiek nowego terminu załatwienia sprawy. Z tej przyczyny skarżąca wniosła skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, który uznał, iż skarga jest niedopuszczalna, bowiem strona nie wyczerpała środków odwoławczych przewidzianych prawem wewnętrznym. W celu usunięcia tego braku skarżąca wnosi skargę na bezczynność organu. Dnia 13 stycznia 2006 r. skarga ta, jako mylnie skierowana, została przesłana do Prezydenta Miasta, za którego pośrednictwem skarga ponownie wpłynęła do Sądu dnia 24 lutego 2006 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miast wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Podnosił, że przedłużający się termin załatwienia przedmiotowej sprawy spowodowany był brakiem ustawowych rozwiązań dotyczących odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uchwalane przez Sejm ustawy formułowane były w sposób nasuwający wątpliwości, były zaskarżane do Trybunału Konstytucyjnego, a zasadnicza kwestia odpłatności nie została rozstrzygnięta. Dopiero ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U Nr 175, póz. 1459) stworzyła podstawy prawne do załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie zostało podjęte w dniu 31 stycznia 2005 r. Organ przekazał stronie informację o nowym stanie prawnym i wyznaczył jej termin na złożenie oświadczenia w kwestii odpłatności za przekształcenie. Tak więc sprawa aktualnie jest w toku. Niezależnie od tego organ podniósł, że skarga do Sądu została wniesiona z pominięciem trybu zażalenia, przewidzianego w art. 37 k.p.a. W piśmie z dnia 4 marca 2006 r. skarżąca oświadczyła, iż nie składała zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jako podstawę złożenia skargi bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazała pismo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w którym Trybunał wskazał potrzebę wniesienia skargi do właściwego sądu administracyjnego, a nie do organu administracji II instancji. Wskazała również, że za podstawę wniesienia skargi bezpośrednio do Sądu przyjęła art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Skarżąca podnosiła, że o konieczności złożenia zażalenia nie została powiadomiona ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie , ani przez Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę co do istoty dopiero po uprzednim zbadaniu dopuszczalności skargi. Oznacza to, iż sprawa merytorycznie może być rozpoznawana tylko wówczas, gdy okaże się, że skarga jest dopuszczalna. W razie stwierdzenia niedopuszczalności skargi Sąd, odrzuca ją na podstawie art. 58 § l pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, pz.1270) - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 52 § l p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku bezczynności organu, polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 środkiem odwoławczym jest zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. ( art. 37 § l k.p.a.) W rozpoznawanej sprawie A. T. winna więc była przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyć zażalenie na niezałatwienie sprawy przez organ I instancji w terminie. Zażalenie winno być wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które jest organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta, (art. 17 k.p.a.) Wniesienie skargi do Sądu byłoby wówczas dopuszczalne, niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Wniesienie zażalenia w trybie określonym w cytowanym art.37 § l k.p.a., jest bowiem warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zarzut skarżącej, sformułowany w piśmie z dnia 4 marca 2006 r., o tym, iż Sąd nie pouczył jej o konieczności złożenia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jest chybiony, gdyż wniesienie skargi do Sądu musi być poprzedzone wyczerpaniem trybu odwoławczego. Skorzystanie ze środka zaskarżenia po wniesieniu skargi do Sądu nie stanowi zaś " uprzedniego wyczerpania toku instancji" w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z cytowanym art. 52 §1 p.p.s.a. wniesienie środka odwoławczego musi nastąpić zanim skarga zostanie złożona. Jeżeli skarga już została wniesiona, to pouczenie strony nie zmienia jej sytuacji prawnej, bo strona nie może już spełnić warunku wyczerpania trybu administracyjnego przed wniesieniem skargi do Sądu. Skarga wnoszona do Sądu administracyjnego nie jest natomiast załatwiana w trybie administracyjnym. Wnosi się ją do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, organ zaś, za którego pośrednictwem skargę wniesiono, ma obowiązek przekazać ją wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § l i 2 p.p.s.a.). Nieusprawiedliwione jest powoływanie się przez skarżącą na art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, albowiem ustawa ta została uchylona z dniem l stycznia 2004 r. na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 O możliwości wnoszenia skargi bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowił art. 35 ustawy o NSA. Odpowiednikiem zaś art. 52 § l p.p.s.a. był art. 34 tejże ustawy który również wymagał wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi do Sądu. Przepisy ustawy o Naczelnym Sadzie Administracyjnym, jak już jednak wskazano, od l stycznia 2004 r. nie obowiązują. Procedurę w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obecnie reguluje ustawa p.p.s.a., która wyraźnie wymaga, aby strona przed wniesieniem skargi wyczerpała wszelkie dostępne środki odwoławcze w postępowaniu administracyjnym. Wniesienie skargi bez wcześniejszego wyczerpania tychże środków zaskarżenia jest niedopuszczalne. W konsekwencji tego Sąd nie może przystąpić do rozpoznania skargi pod względem merytorycznym. Wobec tego na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiadał się na temat zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosząc się do faktu podanego przez skarżącą , iż to Europejski Trybunał Praw Człowieka poinformował ją o potrzebie skierowania sprawy do sądu administracyjnego, a nie do organu administracji II instancji, to należy wyjaśnić skarżącej, iż uregulowanie zawarte w art. 35 § l Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( Dz. U z 1993 r. Nr 61, póz. 284 ze zmianami) określa wymogi dopuszczalności skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Przepis ten stanowi, iż Trybunał może rozpatrywać sprawę dopiero po wyczerpaniu wszystkich środków odwoławczych, przewidzianych prawem wewnętrznym. Oznacza to, że dla dopuszczalności skargi wnoszonej do Trybunału konieczne jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed polskimi sądami we wszystkich instancjach. Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się natomiast do dopuszczalności skargi w postępowaniu przed sądami krajowymi. Tę kwestię reguluje wyłącznie cytowany wcześniej art. 52 § l p.p.s.a., wymagający, aby przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, była ona poprzedzona wyczerpaniem trybu administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżąca, przed wniesieniem skargi, niewątpliwie nie wyczerpała toku instancji w postępowaniu administracyjnym i nie skorzystała z przysługującego jej prawa wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie badając zasadności skargi, odrzucił ją jako niedopuszczalną, na podstawie cytowanych art.58 § l pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § l p.p.s.a. Z uwagi na niedopuszczalność skargi Sąd nie mógł badać zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Z tego samego powodu nie było też podstawy prawnej do wypowiadania się w sprawie sposobu postępowania pracowników organu, o którym skarżąca sygnalizowała w piśmie z dnia 10 marca 2006 r. Jak już bowiem wskazano, Sąd może przystąpić do badania zasadności skargi dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że skarga jest dopuszczalna. W niniejszej sprawie skarga okazała się niedopuszczalna ze względu na niewyczerpanie przed jej wniesieniem środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Należy wskazać, iż postanowienie o odrzuceniu skargi nie stanowi powagi rzeczy osądzonej. Wobec tego, jeżeli Prezydent Miasta nadal będzie pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy, możliwym będzie ponowne wniesienie skargi, po spełnieniu przez skarżącą warunku określonego w art. 52 § l p.p.s.a.