II SAB/Ol 130/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we wszczęciu postępowania administracyjnego postanawia I. odrzucić skargę; II. przyznać adwokatowi M. Z. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) netto powiększoną o należny podatek VAT, tytułem niepłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 48/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" (dalej jako: "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji" lub "PINB") w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, zobowiązał organ administracji do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 maja 2015 r., w terminie 14 dni i przyznał adwokatowi od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu 30 marca 2016 r., PINB wydał postanowienie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), dalej jako "K.p.a.", którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie obiektów usytuowanych na działce "[...]", wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę i zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę, w związku z wnioskiem strony z dnia 15 maja 2015 r. Następnie, postanowieniem z dnia 1 grudnia 2016 r., na podstawie art. 61a K.p.a. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowych obiektów. W uzasadnieniu podał, że na wniosek skarżącej z dnia 10 listopada 2016 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej posesji i nie ustalono, aby istniały tam obiekty przemysłowe zagrażające bezpieczeństwu i zasadom budowlanym. PINB podniósł, że inwestor przedłożył pozwolenie na budowę z dnia 28 czerwca 2005 r. na rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych i budowę budynku gospodarczo – garażowego, zaświadczenie z dnia 24 grudnia 2012 r. o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego z piwnicą i garażem na budynek mieszkalny, zaświadczenie z dnia 27 lutego 2014 r. dotyczące zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia garażowo - gospodarczego na lokal usługowy - kompleksową pielęgnację samochodów osobowych w budynku mieszkalnym z częścią gospodarczą. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na powyższe postanowienie "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 30 stycznia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. WINB zarzucił, że organ pierwszej instancji nie ustalił czy skarżąca posiada przymiot strony i nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia tej kwestii. W ocenie WINB w sprawie nie zostało też wykazane, że zaistniały inne uzasadnione przyczyny, które stosownie do art. 61a K.p.a. pozwalałyby organowi pierwszej instancji na odmowę wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia 3 marca 2017 r., organ pierwszej instancji ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowych obiektów. PINB stwierdził w uzasadnieniu, że odmowę wszczęcia postępowania uzasadnia brak legitymacji procesowej osoby wnoszącej żądanie. Wprawdzie skarżąca przedłożyła w dniu 3 lutego 2017 r. pełnomocnictwo udzielone jej przez właściciela działki sąsiedniej, lecz we wniosku nie powołała się na jakikolwiek przepis prawa, na podstawie którego mogłaby skutecznie żądać czynności organu. Również organ nie doszukał się przepisu prawa, na podstawie którego jego działanie miałoby chronić interes prawny właściciela działki sąsiedniej, gdyż istnienie obiektów budowlanych nie oddziałuje na interes prawny skarżący. PINB stwierdził, że właściciel działki sąsiedniej nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na powyższe postanowienie, "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 4 maja 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zarzucił, że PINB nadal nie ustalił czy skarżąca posiada przymiot strony. Pomimo wyraźnych wytycznych zawartych w postanowieniu WINB z dnia 30 stycznia 2017 r., organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżąca lub osoba, którą reprezentuje, ma interes prawny. WINB podniósł ponadto, że w aktach znajdują się pisma sugerujące, że kwestionowana działalność jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (za mała powierzchnia biologicznie czynna działki, brak ustalenia czy inwestorzy doprowadzili ją do stanu wymaganego). PINB w ogóle nie odniósł się również do faktu, że właściciele opisanej wyżej działki mieli pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-garażowego, a wydane zaświadczenie z dnia 24 grudnia 2012 r. dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z piwnicą na budynek mieszkalny. W dokumentach znajdujących się w aktach nie ma mowy o warsztacie samochodowym czy komisie samochodowym. W ocenie WINB, już te okoliczności powinny skłonić organ do podjęcia odpowiednich działań. Zawiadomieniem z dnia 26 maja 2017 r. PINB poinformował skarżącą, na podstawie art. 36 K.p.a., że sprawa dotycząca spornych obiektów zostanie rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., z przyczyn niezależnych od organu. Następnie, pismem z dnia 31 maja 2017 r. skarżąca, powołując się na rozmowę z inspektorem PINB w dniu 30 maja 2017 r., zażądała od organu pierwszej instancji pisemnego wyjaśnienia, kto jest stroną danego postępowania. W odpowiedzi, udzielnej pismem z dnia 31 maja 2017 r., PINB stwierdził, że skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do powyższego, w piśmie z dnia 13 czerwca 2017 r. skarżąca podniosła, że działa w tej sprawie z upoważnienia właściciela działki sąsiedniej. W piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r., PINB podtrzymał swoje stanowisko, że skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania. W dniu 7 listopada 2017 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność PINB w "[...]", zarzucając, że mimo postanowień organu odwoławczego, PINB nie zakończył postępowania w sprawie, a odmowa wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 K.p.a. rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ pierwszej instancji wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że skarga jest niezasadna, gdyż ma miejsce powaga rzeczy osadzonej, skoro problem podnoszony przez skarżąca został już prawomocnie rozstrzygnięty. Na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r., skarżąca stwierdziła, że uważa, iż wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa, ale nie jest w stanie wskazać, kiedy to miało miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola sądowa wykazała, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl natomiast art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z art. 37 § 2 i § 3 pkt 1 K.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie i wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania jest wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika jednak, aby skarżąca wniosła do WINB (za pośrednictwem organu pierwszej instancji) ponaglenie z uwagi na niezałatwienie przez PINB sprawy po uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji wydanego w trybie art. 61a K.p.a. Żadnego bowiem z pism kierowanych przez skarżącą (działającą osobiście lub jako pełnomocnik właściciela nieruchomości sąsiedniej), do PINB bądź do WINB nie można uznać za ponaglenie. Skarżąca wniosła do organu wyższego stopnia (WINB) za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie jedynie dwa zażalenia na postanowienia PINB z dnia 1 grudnia 2016 r. i 3 marca 2017 r. Natomiast pisma kierowane do PINB: z dnia 31 maja 2017 r. i dnia 13 czerwca 2017 r. były jedynie polemiką skarżącej, działającej jako pełnomocnik właściciela nieruchomości sąsiedniej, ze stanowiskiem tego organu co do oceny legitymacji procesowej skarżącej jako strony postępowania. Sąd wyjaśnia jednocześnie, że z uwagi na niedopuszczalność skargi z powodu niedochowania opisanego wyżej wymogu formalnego, nie mógł ocenić zasadności zarzutów skargi. Ocena taka będzie możliwa dopiero w przypadku skutecznego wniesienia skargi (przez uprawniony podmiot) na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB, to jest po uprzednim wniesieniu przez stronę postępowania ponaglenia do WINB. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 skargę należało odrzucić. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).