II SAB/Ol 134/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2014r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Burmistrza A o udostępnienie wniosku stanowiącego podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza A z dnia "[...]", o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi pismem z dnia 27 sierpnia 2014r. Burmistrz A stwierdził, że wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja jest dokumentem prywatnym, w związku z czym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 3 września 2014r. Stowarzyszenie A wywiodło skargę na bezczynność Burmistrza A w zakresie udostępniania informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Burmistrza A do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Burmistrzowi A zarzucono: - naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, - naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez arbitralne przyjecie, że żądany dokument jako wytworzony przez osobę prywatną, w zakresie w jakim jest inspiracją do działań organów samorządowych, nie jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że wbrew zarzutom skargi wniosek stanowiący podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza A z dnia "[...]", o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Ich właściwość w powyższym zakresie dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na gruncie przedmiotowej sprawy strona skarżąca wystąpiła do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci wniosku stanowiącego podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Burmistrza A z dnia "[...]", o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie zaś do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona w formach zgodnych z ustawą, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ze względu na to, że sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu. Nie wymaga się od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zasadą na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest udzielanie żądanych informacji publicznych, jeśli tylko dany organ je posiada. W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Na gruncie niniejszej sprawy bardzo istotnym jest wskazanie, że w piśmie z dnia 25 września 2014r. (akta sądowe, k. – 21) Burmistrz A wskazał odnośnie do wniosku M. B. z dnia 22 października 2007r., który stanowił podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem w dniu 26 czerwca 2008r. decyzji nr "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej na działce nr "[...]", obręb A, gm. A, że wniosek ten znajduje się w aktach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie przy sprawie II SA/Ol 214/13, sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Dodać należy, że aktualnie akta sprawy II SA/Ol 214/13 znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (sygnatura akt II OSK 2542/13), który rozpoznawał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2013r., II SA/Ol 214/13 w rzeczonej sprawie, w której podmiotem uczestniczącym (skarżącym w postępowaniu przed sądem I instancji) jest Stowarzyszenie A. W związku z powyższym należy zauważyć, że aktualnie utrwalone jest w doktrynie i judykaturze stanowisko mówiące, że dostęp do akt postępowania na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest ograniczony do podmiotów niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym lub sądowo- administracyjnym. Stosowanie powyższej ustawy w odniesieniu do podmiotów uczestniczących w tych postępowaniach wyłącza jej art. 1 ust. 2 stanowiący, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Bardzo istotne jest przy tym ustalenie relacji pomiędzy u.d.i.p., a regulacjami procesowymi dotyczącymi dostępu do akt postępowań administracyjnych i sądowo administracyjnych. Decydującym kryterium rozróżnienia powinno być kryterium podmiotu żądającego udzielenia informacji, znajdującej się w aktach sprawy. Jeśli podmiotem tym jest podmiot mający szerokie prawo dostępu do akt postępowania w oparciu o regulacje procesowe (k.p.a. lub p.p.s.a.), stosowanie wobec niego przepisów u.d.i.p. powinno być wyłączone. Z kolei inne podmioty, które nie mają zagwarantowanego prawa zapoznania się z aktami postępowania na podstawie regulacji procesowych, mogą domagać się udzielenia informacji w oparciu o u.d.i.p., w zakresie wynikającym z przepisów tej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005r., II SA/Wa 2265/04, Lex nr 820888). Należy zatem stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym istnieją dwa odmienne reżimy prawne dotyczące szeroko pojętego "udostępniania akt sprawy", posługujące się zarówno odmiennym kryterium podmiotu legitymowanego, jak i zakresem żądania udzielenia informacji na podstawie akt sprawy. Podmioty biorące udział w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mają zapewniony szeroki dostęp do akt sprawy w oparciu o regulacje procesowe, natomiast inne podmioty mogą skutecznie domagać się udzielenia informacji stanowiącej informację publiczną w oparciu o przepisy u.d.i.p. (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowo administracyjnym, Warszawa 2013, str. 174-175). Reasumując, Burmistrz A nie dysponuje wnioskowaną przez stronę skarżącą informacją w postaci wniosku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast Stowarzyszenie A może zapoznać się z takim wnioskiem jako podmiot biorący udział w postępowaniu sądowo-administracyjnym, na podstawie odrębnych przepisów procesowych. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.