II SAB/Ol 134/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Zespół Opieki Zdrowotnej w N. do rozpoznania punktu [...] wniosku skarżącego P. K. z dnia [...] w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. na rzecz skarżącego P.K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 11 sierpnia 2025 r. P. K. (skarżący), powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 – u.d.i.p.), zwrócił się do Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. (organ) o udzielenie na wskazany adres mail następującej informacji: Skanów wszystkich faktur/rachunków, wystawionych w 2025 r. przez lekarzy, pracujących w 2025 r. na oddziale wewnętrznym, którzy prowadzą działalność gospodarczą/są zatrudnieni na kontrakcie/umowie z podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, którzy rozliczają się w takiej formie wraz z potwierdzeniami zapłaty. Ilu lekarzy pracujących na oddziale wewnętrznym zatrudnionych jest na umowie o pracę, a ilu w innych formach (kontrakt, umowa-zlecenie, itp.). W odpowiedzi na powyższy wniosek (12 sierpnia 2025 r.) organ przesłał odpowiedź na pytanie nr 2 oraz wezwanie do uzupełnienia braku polegającego na złożeniu podpisu pod wnioskiem w związku z pytaniem nr 1. Poinformował, że rozpatrzy wniosek w terminie 14 dni od uzupełnienia braków. Zgodnie z wezwaniem skarżący uzupełnił brak. Podpisał wniosek własnoręcznie, podał adres zamieszkania i przesłał pocztą listem poleconym na adres organu. W dniu 28 sierpnia 2025 r. organ przesłał pismo, w którym wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy, określając, że załatwi sprawę do dnia 25 września 2025 r. Jednocześnie wyjaśnił, iż powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku jest trwający sezon urlopowy, który zakłóca sprawną współpracę pracowników szpitala z różnych działów i pełną analizę danych podanych we wniosku. W dniu 1 września 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 11 sierpnia 2025 r. Podniósł, że w zakresie rozpoznania punktu 1 wniosku z 11 sierpnia 2025 r. organ pozostaje w bezczynności. Art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje wprawdzie możliwość wydłużenia terminu załatwienia sprawy, maksymalnie do dwóch miesięcy. Taka możliwość zarezerwowana jest jednak dla sytuacji wyjątkowych i wynikających wprost ze złożonego wniosku. Z całą pewnością argumentem nie może być okres wakacyjny, bowiem to organ jest odpowiedzialny za organizację pracy w sposób zapewniający pracownikom prawo do wypoczynku, bez uszczerbku dla sposobu funkcjonowania jednostki. Zatem w przedmiotowej wiadomości informującej o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy nie zostały wskazane okoliczności uzasadniające wydłużenie terminu, będące konsekwencją złożonego wniosku. Wskazał, że żądane informacje mają ponad wszelką wątpliwość charakter prosty, niewymagający szczególnych poszukiwań. Dokumenty księgowe gromadzone są zazwyczaj w jednym miejscu. Nie było zatem żadnych podstaw do opóźnienia w ich udostępnieniu. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku z pkt 1 i zobowiązanie Zespołu Opieki Zdrowotnej w N. do rozpoznania pkt. 1 wniosku skarżącego z dnia 11 sierpnia 2025 r. w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nieudostępnienie wnioskowanych informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie miało charakteru zamierzonego. Wnioskodawca kieruje do organu mnóstwo wniosków, które pod względem treści są znacząco do siebie podobne. Jednocześnie, zakres wnioskowanych informacji wymaga od organu szeregu czynności, których wykonanie nie jest możliwe w ustawowym terminie na udostępnienie informacji. Opóźnienie realizacji wniosku wynikało z natłoku obowiązków administracyjnych, które tymczasowo wpłynęły na zdolność pracowników organu do terminowego spełnienia wszystkich zobowiązań. Brak reakcji na wniosek skarżącego nie miał zatem charakteru rażącego naruszenia prawa, lecz wynikał z niedopatrzenia pracownika. W działaniu organu nie sposób doszukać się celowości czy uporczywości obliczonej na odmowę udostępnienia informacji czy choćby na zwłokę w jej udzieleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Należy też podkreślić, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz procesowego. Przepis ten bowiem nie stanowi normy prawnej kształtującej uprawnienia lub obowiązki zewnętrznego w odniesieniu do administracji publicznej podmiotu, lecz określa obowiązki organu w ramach prowadzonego postępowania o udostępnienie informacji publicznej (v: wyrok NSA z 5 marca 2024 r., sygn. III OSK 372/23, CBOSA). Podkreślić przy tym należy, że przedłużenie ww. terminu jest usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną (jest niezbędne), a nadto, gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Muszą to być zatem powody powiązane z rodzajem żądanej informacji (jej zakresem, przedmiotem, formą), a nie inne przyczyny (natury ogólnej) leżące po stronie podmiotu zobowiązanego. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, CBOSA). W kolejnym orzeczeniu WSA w Łodzi wskazał, że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom, wśród których ustawodawca przewidział podmioty nie będące organami władzy oraz administracji publicznej, a więc jednostki niejednokrotnie niezatrudniające prawników, rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni. (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/17, CBOSA). Należy jednak przyjąć, jak podkreślił NSA, iż podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny terminu 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1469/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu 11 sierpnia 2025 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upływał zatem 25 sierpnia 2025 r. W dniu 28 sierpnia 2025 r. organ poinformował skarżącego, że wyznacza nowy termin rozpoznania sprawy, określając, że załatwi sprawę do dnia 25 września 2025 r. i wyjaśnił, że powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku jest trwający sezon urlopowy. Organ nie miarkował zatem okresu na jaki przedłużył postępowanie, lecz działał z intencją zastosowania dłuższego terminu na załatwienie sprawy. Nie ulega wątpliwości, że organ, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p stosując powyższą regulację w sposób instrumentalny. Regulacja ta w sposób wyraźny wskazuje, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia w jej udostępnieniu oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ, z formalnego punktu widzenia podjął przewidziane prawem czynności zmierzające do przedłużenia postępowania – zawiadomił wnioskodawcę o tym fakcie, wskazał powody opóźnienia oraz nowy termin załatwienia sprawy. Przyjąć należy zatem, że organ umotywować winien zarówno powody, dla których żądania nie mógł zrealizować w podstawowym 14 dniowym terminie, jak również przyczyny ustalenia nowego terminu w określonym wymiarze. W kontekście powyższego zaznaczyć trzeba, że żądana przez skarżącego informacja publiczna wymagała analizy posiadanych przez organ materiałów oraz ich anonimizacji i skanowania. Nie istniały jednak przesłanki tak znacznego odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Zasada szybkości postepowania obliguje organ, do sprawnego dziania i załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tej też przyczyny organ winien był dokonać miarkowania okresu na jaki przedłużał postępowanie, jednocześnie w sposób jasny i konkretny wskazując dlaczego wydłużenie terminu jest niezbędne. Takich okoliczności w piśmie organu z 28 sierpnia 2025 r. dostrzec nie można, gdyż cechuje je bardzo duży stopień ogólnikowości. Nie uzasadnia też przedłużenia terminu do załatwienia wniosku podniesiona przez organ okoliczność, jakoby zwłoka spowodowana była okresem sezonu urlopowego, który zakłóca pracę szpitala czy też, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, natłok obowiązków i błąd pracownika. Nie zostały zatem wskazane żadne przyczyny powiązane z wnioskiem o udostępnienie informacji, które mogłyby zostać ocenione jako mogące mieć wpływ na przedłużenie terminu jej udostępnienia. Kwestia zapewnienia prawidłowej organizacji pracy uwzględniającej dodatkowe obowiązki spoczywa w gestii organu i nie może uzasadniać braku realizacji nałożonych na niego w u.d.i.p. obowiązków. W związku z powyższym Sąd, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z 11 sierpnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni (pkt I wyroku). Przy czym podkreślić należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p., nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, CBOSA). Stąd zobowiązanie do załatwienia wniosku nie oznacza nakazania organowi udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji. Nie jest bowiem wykluczone wydanie przez organ decyzji odmawiającej, jeśli uzna, że zachodzą przesłanki negatywne udzielenia informacji publicznej przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Oczywiście - co jeszcze raz wymaga podkreślenia – Sąd w niniejszym postępowaniu nie przesądza, że zachodzi konieczność wydania powyższej decyzji. Jednocześnie Sąd uznał, stosownie do art. art. 149 § 1a p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).