II SAB/Ol 139/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusza Lipińskiego po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. i A.K. na Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie niepodejmowania działań w sprawie niezgodności z prawem prowadzonych czynności kontrolnych i zaniechanie działań zmiany lub unieważnienia zaleceń kontrolnych postanawia odrzucić skargę. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: WKZ"), działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej: u.o.z.), 30 marca 2020 r. wydał zalecenia pokontrolne, dotyczące budynku przy ul. [...], w których nakazał, w terminie do 30 kwietnia 2021 r.: - usunąć wtórne zamurowania otworów okiennych i drzwiowych na poszczególnych elewacjach, - przywrócić historyczne rozmiary powiększonych otworów okiennych i drzwiowych w elewacjach frontowych, - wykonanie w przywróconych otworach okiennych i drzwiowych stolarki drewnianej o stylistyce wynikającej z analizy źródeł ikonograficznych na wzór stolarki oryginalnej, - zamurowania otworów wentylacyjnych w elewacji tylnej i przywrócenia historycznego wykończenia elewacji. Zalecenia pokontrolne zostały doręczone M.K. i A. K. (dalej "skarżący") oraz Zarządowi wspólnoty budynku przy ul. [...]. Skarżący pismem z 8 kwietnia 2020 r. wnieśli zatytułowane "odwołaniem" zastrzeżenia do ww. zaleceń pokontrolnych do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który postanowieniem z 1 czerwca 2020 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Następnie, 14 września 2020 r. skarżący wnieśli do WKZ pismo zatytułowane "zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych". WKZ pismem z 29 września 2020 r. pozostawił je bez rozpatrzenia jako spóźnione. Pismem z 3 lutego 2021 r., na wniosek skarżących z 1 lutego 2021 r., WKZ przedłużył termin na wykonanie zaleceń pokontrolnych do 30 kwietnia 2022 r., zaś pismem z 22 kwietnia 2022 r. stwierdził, że nie jest możliwe przedłużenie terminu realizacji zaleceń pokontrolnych, gdyż mogłoby to nastąpić wyłącznie w trybie rozpoznania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych. Wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa z 17 października 2022 r., skarżący zwrócili się do WKZ o "unieważnienie" zaleceń pokontrolnych z uwagi m.in. na wykreślenie budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków mocą prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 maja 2022 r. II SA/Ol 169/21. W odpowiedzi z 4 listopada 2022 r. WKZ stwierdził, że budynek jest objęty ochroną konserwatorską przez zapisy planu miejscowego. Następnie, 3 kwietnia 2023 r. skarżący złożyli skargę do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na działanie WZK. Zarzucili m.in., że WZK nie rozpoznał ich zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, które wnieśli, składając ww. odwołanie, a także nie rozpoznał ich wniosku z 17 października 2022 r. o usunięcie naruszenia prawa. W skardze do WSA w Olsztynie z 12 września 2023 r. skarżący zarzucili WKZ m.in. niepodejmowanie działań w sprawie niezgodności z prawem prowadzonych czynności kontrolnych dotyczących ww. budynku i zaniechanie zmiany lub unieważnienia zaleceń kontrolnych. W odpowiedzi na skargę WKZ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie jest prowadzone żadne postępowanie w stosunku do skarżących, a sprawa postępowania kontrolnego w stosunku do ww. budynku została zakończona zaleceniami kontrolnymi z 30 marca 2020 r. Błędne jest zatem twierdzenie, że WKZ pozostaje w bezczynności. Wywiódł ponadto, że art. 40 ust. 2b pkt 1 u.o.z. stanowi jedyną sytuację, kiedy możliwa jest zmiana zaleceń pokontrolnych. W czasie jednak gdy możliwe było złożenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, budynek był ujęty w gminnej ewidencji zabytków i w planie miejscowym, a co więcej WKZ nie widział i nie widzi podstaw do zmiany swojego stanowiska. Dodał, że nieważność zaleceń pokontrolnych mogła mieć miejsce tylko w sytuacji wniesienia skargi do WSA w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi WKZ na "odwołanie", czego skarżący nie uczynili. W piśmie procesowym z 25 października 2023 r. skarżący stwierdzili, że według informacji uzyskanych z MKiDN od czasu otrzymania ich pisma czyli 14 sierpnia 2023 r mieli prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego w ciągu 30 dni, który to termin przez nich został zachowany. Zaznaczyli, że pismo MKiDN wnosi nowe informacje do sprawy i stanowi dowód na naruszenie prawa przez WKZ i jego nieprawidłowe funkcjonowanie. Podkreślili, że WKZ pismem z 18 października 2023 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na nich pieniężnej kary za niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z zaś art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z ww. przepisów wynika, że droga sądowa jest dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023, poz. 775, z późn. zm.; dalej "k.p.a.") stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W art. 37 § 3 k.p.a. przewidziano, że ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w sprawach określonych w ustawie i w odrębnych przepisach organem pierwszej instancji jest wojewódzki konserwator zabytków, a organem wyższego stopnia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Skuteczne złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłość WKZ jest możliwe zatem dopiero po uprzednim wniesieniu ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Z przedłożonych akt administracyjnych oraz argumentacji skarżących wynika, że skarga na bezczynność WKZ, w rozpoznaniu zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych oraz bezczynność w sprawie zmiany lub unieważnienia zaleceń kontrolnych po wykreśleniu ww. budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...], nie została poprzedzona złożeniem przez skarżących ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Dodać należy, że z treści pism Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego również nie wynika, aby do tego organu wpłynęło ponaglenie skarżących. Tym samym przed złożeniem skargi nie zostały wyczerpane przysługujące skarżącym środki zaskarżenia. W tej sytuacji skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.