II SAB/Ol 140/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (spr.) sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] w sprawie kontroli legalności zabudowy rowu melioracyjnego na działkach oddala skargę. Skarga P. P. (dalej jako wnioskodawca, strona, zgłaszający, skarżący) dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako PINB, organ) w rozpoznaniu wniosku z [...] r. w sprawie kontroli legalności zabudowy rowu melioracyjnego na działkach o nr ewidencyjnych [...]6, [...]7, [...]8 i [...]9 obręb R., Gmina D. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżący pismem z [...] r. skierowanym do PINB, jak też do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako PGWPW) Zarząd Zlewni w O. oraz PGWPW Nadzoru Wodnego w L., a także Gminy D., wniósł o przeprowadzenie kontroli legalności zabudowy rowu melioracyjnego na powyższych działkach. Podał, że rów wraz z budowlami i urządzeniami melioracyjnymi nie spełniają wymagań technicznych i prawnych. Wniosek jest zaś motywowany zalaniem sąsiednich posesji, których wnioskodawca jest współwłaścicielem. PINB przekazał sprawę PGWPW Zarząd Zlewni w O. w trybie art. 65 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie: "k.p.a."). Pismem z 28 lutego 2024 r. zawiadomił o tym wnioskodawcę, który sprzeciwił się temu w piśmie z 5 marca 2024 r. Następnie pismem z 15 kwietnia 2024 r., w nawiązaniu do wniosku z [...] r., ponownie skierował do PINB wniosek o przeprowadzenie kontroli legalności zabudowy rowu melioracyjnego na powyższych działkach. Innym pismem z [...] 2024 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli samowoli budowlanej na działce nr [...]1 obręb R., Gmina D., polegającej na zabudowie rowu. PINB w skierowanym do strony piśmie z 2 sierpnia 2024 r. zatytułowanym: "odpowiedź na skargę" nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Poinformował, że przeprowadził czynności sprawdzające i nie stwierdził nieprawidłowości, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania z urzędu. Kolejnym pismem z 29 lipca 2024 r. strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, powołując art. 37 k.p.a. PINB przekazał ponaglenie z 29 lipca 2024 r. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako WINB), który rozpoznał je jako skarga z art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a.". W zawiadomieniu z 5 września 2024 r. o sposobie załatwienia skargi WINB uznał skargę za zasadną. Stwierdził, że PINB jest organem właściwym do weryfikacji w ramach czynności kontrolnych legalności i prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z realizacją budowy urządzeń budowlanych służących odwodnieniu obiektu budowlanego, oraz weryfikacji budowy budynków mieszkalnych na działkach nr [...]6, [...]7, [...]8 i [...]9 – z warunkami pozwolenia na budowę m.in. w zakresie zgodności z robotami przewidzianymi w projekcie zagospodarowania terenu. W skierowanym do tut. Sądu piśmie z 31 października 2024 r. strona wniosła skargi na bezczynność PINB w sprawie: 1. wniosku z [...] r., skonkretyzowanego pismem z 6 marca 2024 r. i uzupełnionego 15 kwietnia 2024 r., 2. wniosku z [...] 2024 r., 3. ponaglenia z 29 lipca 2024 r. oraz zaleceń organu wyższego stopnia. Zarzucono organowi niewłaściwe określenie właściwości rzeczowej wniosku z [...] r., niepodjęcie działań i pozostanie w stanie bezczynności wobec nowych okoliczności wskazanych pismem z 15 kwietnia 2024 r., zignorowanie wniosku i nieprzeprowadzenie kontroli stanu technicznego zabudowy rowu melioracyjnego, naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez niewystosowanie odmowy wszczęcia postępowania, niewszczęcie postępowania wobec wniosków strony przy jednoczesnym podjęciu czynności wyjaśniających w piśmie z 2 sierpnia 2024 r., a także zignorowanie wytycznych i zaleceń WINB. Na tle zarzutów skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie wadliwości czynności przekazania wniosku w całości w trybie art. 65 k.p.a. wobec wadliwej oceny właściwości rzeczowej, 2. nakazanie organowi wszczęcie postępowania w zakresie kontroli legalności budowli istniejących na rowie na powyższych działkach, 3. stwierdzenie rażącej bezczynności w zakresie wniosku zawiadamiającego o samowoli budowlanej z [...] 2024 r., 4. stwierdzenie rażącej bezczynności w zakresie wniosku o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego, która nie odbyła się pomimo wszelkich okoliczności wskazujących na występowanie powodzi w związku ze złym stanem technicznym zabudowy oraz powstających strat, 5. stwierdzenie rażącej bezczynności w zakresie kontroli legalności zabudowy rowu melioracyjnego w związku z wnioskiem z [...] r. w szczególności wobec stanowiska i zaleceń WINB, które organ całkowicie zignorował, 6. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi opisano stan faktyczny sprawy. Skarżący podniósł, że organ wbrew przepisom k.p.a. nie zmierzał do załatwienia sprawy, ale do scedowania jej na inne organy administracyjne. Uparcie odmawiał podjęcia jakichkolwiek czynności pomimo, że pozostali adresaci wniosku z [...] r. jasno wskazują na właściwość nadzoru budowlanego w przedmiocie kontroli legalności i stanu technicznego zabudowy rowu, przytaczając ku temu liczne argumenty prawne i formalne. PINB pismem z 13 listopada 2024 r. zatytułowanym: "odpowiedź na skargę", w nawiązaniu m.in. do powyższych pism z 25 lutego i 15 kwietnia 2024 r. podał, że nie istnieje zakaz zabudowy rowów melioracyjnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Problematyczny ciek wodny istnieje od kilkudziesięciu lat i nie ma podstaw do uznania, że rów melioracyjny stanowi część kanalizacji deszczowej. Pismo organ skierował do skarżącego. Przekazując skargę organ w piśmie z 6 grudnia 2024 r. podał, że nie stwierdził, na podstawie przeprowadzonej analizy skargi, badań aktowych, badania danych znajdujących się w jego zasobach, naruszenia obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. Opisane przez skarżącego okoliczności zachodzące na działkach nr [...]9, [...]8, [...]7, [...]6 nie są naruszeniami ustawy Prawo budowlane. Natomiast, prawdopodobnie, naruszają przepisy prawa cywilnego bądź też zmiany stosunków wodnych. Stosownie do art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako WSA) w Olsztynie zarządził 9 grudnia 2024 r. o rozdzieleniu skarg zawartych w piśmie z 31 października 2024 r. na skargi na bezczynność PINB: 1. w rozpoznaniu wniosku z [...] r. w sprawie kontroli legalności zabudowy rowu melioracyjnego na działkach (sygn. akt II SAB/Ol 140/24), a ponadto 2. w rozpoznaniu wniosku z [...] 2024 r. w sprawie kontroli samowoli budowlanej na działce polegającej na zabudowie rowu (sygn. akt II SAB/Ol 141/24). Skarżący w piśmie procesowym z 7 stycznia 2025 r. podał, że wbrew stanowisku organu, decyzje zezwalające na zabudowę omawianych działek nie dawały możliwości zabudowy rowu melioracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc załatwienie sprawy. Sąd w pierwszej kolejności ma na uwadze, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest uzależniona od wcześniejszego złożenia ponaglenia do właściwego organu. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w załatwieniu spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Skarżący spełnił powyższy wymóg, gdyż pismem z 29 lipca 2024 r. złożył ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie Skarżący w niniejszej sprawie domagał się rozpoznania jego wniosku z [...] r. w sprawie kontroli legalności zabudowy rowu melioracyjnego na działkach o nr ewidencyjnych [...]6, [...]7, [...]8 i [...]9 obręb R., Gmina D. Zwrócił się o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego rowu melioracyjnego na tych działkach wobec zalewania sąsiednich działek, których jest współwłaścicielem. W tym zakresie Sąd uznał, że skarżący żądał wszczęcia postępowania w sprawie z zakresu wymienionego w art. 66 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej jako: "p.b.". Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Postępowanie administracyjne, którego prowadzenie odbywa się na zasadach ogólnych, jest regulowane przepisami k.p.a. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jest to regulacja ogólna, ponieważ k.p.a. odnosi się do każdorazowego postępowania jurysdykcyjnego dotyczącego sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa wyróżniają także regulacje, które modyfikują przepisy ogólne. Jednym z takich przepisów jest przepis art. 72a p.b., o następującej treści: "Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu.". W ten sposób ustawodawca zawęził możliwość wszczęcia postępowania wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. tylko do jednego trybu inicjowania postępowania, tj. na zasadzie oficjalności na podstawie art. 72a p.b. Przepis art. 72a dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 53 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Oznacza to, że postępowanie unormowane w art. 66 ust. 1 p.b. można wszcząć wyłącznie z urzędu. Informacja zawarta w kierowanym do organu piśmie (zawiadomieniu) powinna zaś stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2023 r., II OSK 2467/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący zawiadomił PINB o nieprawidłowościach na sąsiednich działkach powodujących zalewanie jego terenu. Organ natomiast nie zdecydował o wszczęciu postępowania. Skoro postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, to nie ma podstaw aby wymagać od organu np. wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wydałby takie rozstrzygnięcie wyłącznie sam sobie. Jak to już wyżej podkreślono, informacja w zawiadomieniu skarżącego z [...] r. może stanowić dla organu wyłącznie podstawę do zweryfikowania możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Niemniej organ w odpowiedzi na pismo wnioskodawcy z [...] r. zareagował przekazaniem sprawy PGWPW Zarząd Zlewni w O., o czym zawiadomił wnoszącego podanie pismem z 28 lutego 2024 r. Następnie w odpowiedzi na powoływane w skardze pismo z 15 kwietnia 2024 r. nawiązujące do wniosku z [...] r. PINB poinformował, że dokonał stosownej analizy sprawy. W piśmie z 2 sierpnia 2024 r. organ wskazał, że przeprowadził czynności sprawdzające i nie stwierdził nieprawidłowości, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania z urzędu. Potwierdził to w kolejnym piśmie z 13 listopada 2024 r. W związku z powyższym, wbrew stanowisku wyrażonym w skardze, nie można przypisać organowi bezczynności. Nie ma podstaw aby badać terminowość udzielonej odpowiedzi, gdyż wniosek skarżącego formalnie nie mógł wszcząć postępowania organu, stanowił jedynie zawiadomienie, które może stanowić dla organu podstawę do zweryfikowania możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Zarzuty skargi nie mogły zatem odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Nie zmienia tego uznanie przez WINB w zawiadomieniu z 5 września 2024 r. zasadności skargi wniesionej w trybie z art. 227 k.p.a., do czego strona nawiązuje w skardze do Sądu. Jest to całkowicie odrębne postępowanie, które nie podlega kognicji Sądu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.