II SAB/Ol 141/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (spr.) sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] w sprawie kontroli samowoli budowlanej na działce polegającej na zabudowie rowu oddala skargę. Skarga P. P. (dalej jako wnioskodawca, strona, zgłaszający, skarżący) dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako PINB, organ) w rozpoznaniu wniosku z [...] r. w sprawie kontroli samowoli budowlanej na działce, polegającej na zabudowie rowu. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżący pismem z [...] r. wniósł o przeprowadzenie kontroli samowoli budowlanej na działce nr [...]1 obręb R., Gmina D., polegającej na zabudowie rowu melioracyjnego. Natomiast wcześniejszym pismem z 25 lutego 2024 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli legalności zabudowy rowu melioracyjnego na sąsiednich działkach nr [...]6, [...]7, [...]8 i [...]9. Pismami z 29 lipca 2024 r. strona złożyła ponaglenia na niezałatwienie obu spraw w terminie, powołując art. 37 k.p.a. Organu nadzoru budowlanego prowadziły w odniesieniu do niedrożnego odcinka rowu melioracyjnego na dziełkach nr [...]6, [...]7, [...]8 i [...]9 postępowanie skargowe, zakończone wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako WINB) zawiadomienia z 5 września 2024 r. o sposobie załatwienia skargi, w trybie art. 227 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a.". W skierowanym do tut. Sądu piśmie z 31 października 2024 r. strona wniosła skargi na bezczynność PINB m.in. w sprawie załatwienia wniosku z [...] r., jak też ponaglenia z 29 lipca 2024 r. oraz zaleceń organu wyższego stopnia. Zarzucono organowi niepodjęcie działań i pozostanie w stanie bezczynności wobec nowych okoliczności wskazanych pismem z [...] r., naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez niewystosowanie odmowy wszczęcia postępowania, niewszczęcie postępowania wobec wniosków strony, a także zignorowanie wytycznych i zaleceń WINB. Na tle zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie rażącej bezczynności w zakresie wniosku zawiadamiającego o samowoli budowlanej z [...] r. W treści skargi skarżący wyjaśnił, że zawiadomił PINB o samowoli budowlanej w wyniku otrzymania odpowiedzi Starostwa Powiatowego w [...] o braku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia w zakresie rozpoczęcia zabudowy na działce nr [...]1 leżącej w ciągu rowu melioracyjnego. Zawiadomienie z [...] r. pozostało jednak bez odpowiedzi. PINB pismem z 13 listopada 2024 r. zatytułowanym: "odpowiedź na skargę", w nawiązaniu m.in. do pisma z [...] r. podał, że nie istnieje zakaz zabudowy rowów melioracyjnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Problematyczny ciek wodny istnieje od kilkudziesięciu lat i nie ma podstaw do uznania, że rów melioracyjny stanowi część kanalizacji deszczowej. Poinformował, że przeprowadził czynności sprawdzające i nie stwierdził nieprawidłowości, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania z urzędu. Pismo organ skierował do skarżącego. Przekazując skargę organ w piśmie z 6 grudnia 2024 r. podał, że nie stwierdził, na podstawie przeprowadzonej analizy skargi, badań aktowych, badania danych znajdujących się w jego zasobach, naruszenia obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako WSA) w Olsztynie zarządził 9 grudnia 2024 r. o rozdzieleniu skarg zawartych w piśmie z 31 października 2024 r. na skargi na bezczynność PINB: 1. w rozpoznaniu wniosku z 25 lutego 2024 r. w sprawie kontroli legalności zabudowy rowu melioracyjnego na działkach (sygn. akt II SAB/Ol 140/24), a ponadto 2. w rozpoznaniu wniosku z [...] r. w sprawie kontroli samowoli budowlanej na działce polegającej na zabudowie rowu (sygn. akt II SAB/Ol 141/24). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc załatwienie sprawy. Sąd w pierwszej kolejności ma na uwadze, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest uzależniona od wcześniejszego złożenia ponaglenia do właściwego organu. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w załatwieniu spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Skarżący spełnił powyższy wymóg, gdyż pismem z 29 lipca 2024 r. złożył ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie Skarżący w niniejszej sprawie domagał się w piśmie z [...] r. przeprowadzenia kontroli samowoli budowlanej na działce nr [...]1 obręb R., Gmina D., wobec niedrożności rowu melioracyjnego i zalewania sąsiednich działek, których jest współwłaścicielem. Sąd uznał, że skarżący zmierzał do przeprowadzenia kontroli przez organ nadzoru budowlanego i wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 48 bądź art. 50 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej jako: "p.b.". To oznacza, że intencją skarżącego było wszczęcie postępowania, którego zasady prowadzenia reguluje rozdział 5b p.b., zatytułowany: "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Postępowanie administracyjne, którego prowadzenie odbywa się na zasadach ogólnych, jest regulowane przepisami k.p.a. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jest to regulacja ogólna, ponieważ k.p.a. odnosi się do każdorazowego postępowania jurysdykcyjnego dotyczącego sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa wyróżniają także regulacje, które modyfikują przepisy ogólne. Jednym z takich przepisów jest umieszczony w rozdziale 5b przepis art. 53a ust. 1 p.b., zgodnie z którym "postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu.". W ten sposób ustawodawca zawęził możliwość wszczęcia postępowania wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. tylko do jednego trybu inicjowania postępowania, tj. na zasadzie oficjalności na podstawie art. 53a ust. 1 p.b. Przepis art. art. 53a ust. 1 dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 42 lit. a) ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w sprawach wymienionych w rozdziale 5b w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Oznacza to, że postępowanie unormowane w rozdziale 5b p.b. można wszcząć wyłącznie z urzędu. Informacja zawarta w kierowanym do organu piśmie (zawiadomieniu) powinna zaś stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2023 r., II OSK 2467/22, który ma tu zastosowanie wobec tożsamego rozwiązania w art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b.; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący wniósł do PINB o przeprowadzenie kontroli samowoli budowlanej na działce nr [...]1. Organ natomiast nie zdecydował o wszczęciu postępowania. Skoro postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, to nie ma podstaw aby wymagać od organu np. wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wydałby takie rozstrzygnięcie wyłącznie sam sobie. Jak to już wyżej podkreślono, informacja w zawiadomieniu skarżącego z [...] r. może stanowić dla organu wyłącznie podstawę do zweryfikowania możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Niemniej w odpowiedzi na pismo wnioskodawcy z [...] r. o przeprowadzenie kontroli samowoli budowlanej na działce nr [...]1, polegającej na zabudowie rowu PINB poinformował, że dokonał stosownej analizy sprawy. W piśmie z 13 listopada 2024 r. zatytułowanym: "odpowiedź na skargę", w nawiązaniu m.in. do pisma z [...] r. podał, że przeprowadził czynności sprawdzające i nie stwierdził nieprawidłowości, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania z urzędu. W związku z powyższym, wbrew stanowisku wyrażonym w skardze, nie można przypisać organowi bezczynności. Nie ma podstaw aby badać terminowość udzielonej odpowiedzi, gdyż wniosek skarżącego formalnie nie mógł wszcząć postępowania organu, stanowił jedynie zawiadomienie, które może stanowić dla organu podstawę do zweryfikowania możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Zarzuty skargi nie mogły zatem odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Nie zmienia tego uznanie przez WINB w zawiadomieniu z 5 września 2024 r. zasadności skargi wniesionej w trybie z art. 227 k.p.a., do czego strona nawiązuje w skardze do Sądu. Jest to całkowicie odrębne postępowanie, które nie podlega kognicji Sądu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.