II SAB/Ol 15/20

Dnia 28 kwietnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 roku sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza P. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzeka o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 300 (trzysta) złotych; 4. zasądza od Burmistrza P. na rzecz Spółki A kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 16 stycznia 2019 r. do organu pierwszej instancji - Burmistrza P. wpłynął wniosek inwestora - Spółki akcyjnej "[...]" (dalej skarżąca), działającej przez pełnomocnika, o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej "[...]" S.A. na działce nr "[...]", na dachu budynku znajdującego się w P. przy ul. "[...]". Wezwaniem z dnia 8 lutego 2019 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do skarżącej - działając w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - o uzupełnienie złożonego wniosku, ponieważ stwierdził, że nie spełnia on wymogów określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ pierwszej instancji powziął wątpliwości co do dokonanej przez inwestora kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, pod kątem jego wpływu na środowisko. W dniu 12 marca 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącej, stanowiące odpowiedź na wskazane wyżej wezwanie (uzupełniony wniosek wraz z załącznikami). Uzupełnienie złożone przez inwestora było jednak dla organu pierwszej instancji w dalszym ciągu niewystarczające, w ocenie organu brak jest bowiem możliwości jednoznacznego potwierdzenia dokonanej kwalifikacji przedsięwzięcia. Dlatego też pismem z dnia 8 kwietnia 2019 r. ponownie wezwano skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień, czyli uzupełnienia braków formalnych. Pismem z dnia 6 maja 2019 r. inwestor uzupełnił złożony wniosek z zastrzeżeniem, że część żądań organu jest nieuzasadniona. Z uwagi na planowane parametry pracy stacji bazowej inwestor nie dostrzegł potrzeby uzupełniania wniosku o dokumenty określające moc EIRP na każdym kierunku emisji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych. Następnie pismami z dnia 7 czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji wystąpił do organów opiniujących, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. WSTE w E. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w E. o wydanie stosownych opinii (jak wskazano oczekując od tych organów potwierdzenia zakładanej przez organ kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i stwierdzenia czy dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia jest wymagane opracowanie raportu lub brak takiego wymogu). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dla Miasta i Powiatu E. przesłał pismo według właściwości do "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 15 lipca 2019 r. wskazał, że zakres przedstawionych informacji oraz analiz nie daje temu organowi podstaw do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Zwrócono się do organu pierwszej instancji z prośbą o przedłożenie bardziej szczegółowych informacji uzasadniających prawidłowość dokonanej kwalifikacji przedsięwzięcia, jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Regionalna Dyrekcja Środowiska w O. WSTI w E. w piśmie z dnia 15 lipca 2019 r. zajęła stanowisko (zbieżne z tym prezentowanym przez skarżącą), że planowana inwestycja - z uwagi na parametry techniczne - nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obwieszczeniem z dnia 31 lipca 2019 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na budowę spornej stacji bazowej. Pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji ponownie zwrócił się do inwestora o przedłożenie stosownej dokumentacji w zakresie informacji, których odmówiono w piśmie z dnia 6 maja 2019 r. (odpowiedź na wezwanie w sprawie uzupełnienia braków). W dniu 16 sierpnia 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło ponaglenie skarżącej na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza P. postępowania w przedmiocie wniosku spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. uznało, że organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązał go do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Postanowieniem z dnia "[...]" organ pierwszej instancji dopuścił dowód z opinii biegłego, która to opinia miała być sporządzona do 6 października 2019 roku, przy czym postanowieniem z dnia "[...]" wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy na dzień 31 października 2019 roku, a postanowieniem z dnia "[...]" na dzień 25 listopada 2019 r. Obwieszczeniem z dnia 12 listopada 2019 roku organ pierwszej instancji poinformował o sporządzeniu opinii i możliwości zapoznania się z nią, natomiast pismem z dnia 14 listopada 2019 roku wezwał inwestora do udzielenia odpowiedzi na pytania sformułowane przez biegłego, a pismem z dnia 20 listopada 2019 roku poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 30 grudnia 2019 roku. Na ten dzień zaplanowane zostały również oględziny, o czym organ poinformował obwieszczeniem z 6 grudnia 2019 r. Następnie pismem z 30 grudnia 2019 r. przedłużono termin załatwienia sprawy na 30 stycznia 2020 r., a pismem z 19 19 lutego 2020 r. na 13 marca 2020 r. Z uwagi na powyższe skarżący w dniu 26 listopada 2019 roku skierował kolejne ponaglenie, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. postanowieniem z dnia "[...]" (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego dnia 3 lutego 2020 roku) odmówił wszczęcia postępowania uznając, że wydając poprzednie postanowienie zajęto już stanowisko odnośnie do sposobu procedowania przez organ pierwszej instancji. Następnie pismem z dnia 10 lutego 2020 r. inwestor wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie spornej stacji bazowej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 i 36 kpa, z uwagi na to, że organ prowadząc postępowanie w sprawie wydania wskazanej decyzji nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w art. 35 kpa, ani też nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowej stacji bazowej w terminie 14 dni, 3) wymierzenie organowi, o którym mowa w pkt 1, grzywny, 4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wyznaczono nowy ostateczny termin załatwienia sprawy na dzień 13 marca 2020 r. i załatwiono sprawę z zachowaniem tego terminu poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, która uwzględnia interes wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Z kolei jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy to mamy do czynienia z przewlekłością (art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t. j. Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej k.p.a.). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Stosownie zaś do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu wskazanego we wniosku budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. w wyniku złożonego przez skarżącą ponaglenia postanowieniem z "[...]" stwierdziło, że organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązał go do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Poddając analizie postępowanie organu i jego reakcje na wniosek strony skarżącej trzeba bez wątpienia stwierdzić, że organ działał opieszale, a podejmowane przez niego czynności miały charakter chaotyczny. Analiza postępowania organu prowadzi do wniosku, że w sposób nieuzasadniony mnożył on wymagania wobec inwestora, domagając się na przykład przedkładania analiz działania anten sektorowych w zakresie, który nie był objęty wnioskiem. Początkowo organ wzywał skarżącego o uzupełnienie jego wniosku. Jednakże pomimo odpowiedzi skarżącego organ nie podejmował czynności mających na celu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w postaci decyzji. Postępowanie organu nie było dobrze zorganizowane a poszczególne czynności w sprawie były podejmowane ad hoc, bez ich właściwego uzasadnienia i wykazania celowości dla przedmiotowego postępowania. Generalnie postępowanie wyjaśniające organu było źle zorganizowane i niesprawnie prowadzone. Organ sięgał po szereg środków dowodowych, takich jak opinia biegłego, a przeprowadzenie tego dowodu było wydłużane, co w oczywisty sposób rzutowało na sprawność całego postępowania. Organ przedłużał postępowanie, zwracając się do innych organów o wydanie stosownych opinii (jak wskazano oczekując od tych organów potwierdzenia zakładanej przez organ kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i stwierdzenia czy dla wyżej wymienionego przedsięwzięcia jest wymagane opracowanie raportu lub brak takiego wymogu). Ponadto organ poddawał w wątpliwość okoliczności, takie jak wysokość budynku, na którym miała być posadowiona stacja bazowa, weryfikując tę wysokość dopiero w końcowej fazie postępowania. Nie sposób nie dostrzec, że taki sposób procedowania wniosku inwestora może nasuwać podejrzenie, że postępowanie organu mogło być nakierowane na opóźnienie rozpatrzenia wniosku skarżącej. Wątpliwości budzi również sposób wyznaczania kolejnych terminów rozpoznania sprawy. Początkowo organ naruszał terminy wskazane w kpa i nie informował o przyczynach takiego postępowania, nie informując stron o wszczęciu postępowania. Następnie, pomimo wyznaczania nowych terminów rozpoznania wniosku, nie zawsze ich dochowywał (patrz np. zawiadomienie z 30 grudnia 2019 r. o przedłużeniu terminu do 30 stycznia 2020 r., kolejne przedłużenie dopiero zawiadomieniem z 19 lutego 2020 r., akta adm. sprawy). Poza tym terminy te były wyznaczane w sposób budzący wątpliwości, ponieważ dotyczyły dat odległych, co nie było w żaden sposób uzasadnione. Takie zaś postępowanie organu jest nieprawidłowe i uchybia zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego. W konkluzji stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. W realiach niniejszej sprawy skarżąca zarzuciła organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewątpliwie może dochodzić do rozbieżności interpretacyjnych na tle konkretnych stanów faktycznych, czy w istocie właściwy jest zarzut bezczynności czy przewlekłości, ponieważ zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem zaś przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Dlatego też to do Sądu należy ocena, czy organ dopuścił się bezczynności czy też przewlekle prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, a jako, że jest to zarzut dalej idący, "konsumuje" on również zarzut przewlekle prowadzonego postępowania. Dostrzec trzeba, że organ ostatecznie wydał w dniu 13 marca 2020 r. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaniechanie rozpatrzenia wniosku skarżącego, podejmowanie czynności w dużych odstępach czasu, a następnie nieuzasadnione przedłużanie terminów do załatwienia sprawy i w niektórych przypadkach brak ich dotrzymania, budzi wątpliwości co do intencji organu. Takie postępowanie sugeruje, że organ nie chciał rozpoznać wniosku skarżącej i celowo przedłużał jego rozpoznanie. Z tych samych względów w pkt 3 orzeczono o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 300 zł. O kosztach orzeczono w pkt 4 wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.