II SAB/Ol 15/25

Dnia 9 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (spr.) sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Burmistrza O. w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza O. do rozpoznania wniosku skarżącego z 4 grudnia 2024 r. w terminie 14 dni, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Burmistrza O. na rzecz skarżącego D. R. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga D.R. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") dotyczy bezczynności Burmistrza O. (dalej: "organ") w udostępnieniu zanonimizowanych skanów decyzji podatkowych. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z 4 grudnia 2024 r. (dalej: "wniosek dostępowy") wnioskodawca powołując art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") zwrócił się do organu o przesłanie zanonimizowanych skanów decyzji wydanych od 1 stycznia 2019 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, ustalających wymiar podatku od nieruchomości dot. lokalu położonego przy ul. [...] w O. Pismem z 18 grudnia 2024 r. organ, powołując art. 1 ust. 2 u.d.i.p., odmówił przesłania powyższych dokumentów podnosząc, że wnioskodawca nie jest stroną postępowań podatkowych, w których wydano te decyzje, a ponadto żądane dane nie są informacja publiczną. Ocenił, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy Działu IV Rozdział 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej: "Op"). W skardze wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do wydania wnioskowanej informacji publicznej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie w tej sprawie: 1/ art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 i art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez błędne uznanie, że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną wskutek czego organ uchybił obowiązkowi ich udostępnienia na wniosek w ustawowym terminie; 2/ art. 8 § 1 Kpa przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej; 3/ art. 54 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych i art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez uniemożliwienie skarżącemu realizacji konstytucyjnego i konwencyjnego prawa dostępu do informacji publicznej; 4/ art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez uchybienie zasadzie legalności i praworządności działania organów administracji publicznej. W uzasadnieniu tych zarzutów wywiedziono, że decyzja administracyjna stanowi zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych i stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. jako dokument urzędowy podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, zarówno co do treści, jak i postaci. Założono także, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi przeszkody do udostępnienia informacji publicznej w postaci zanonimizowanych skanów decyzji podatkowych. Uznano bowiem, że przepis ten wyłącza stosowanie u.d.i.p. jedynie wówczas, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji publicznej w innym trybie, z czym nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważono bowiem, że skarżący nie jest stroną postępowania podatkowego, a zatem nie ma zapewnionego dostępu do akt sprawy podatkowej w trybie przepisów Op. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismo o odmowie udostępnienia informacji publicznej pomimo błędnego nazewnictwa jest decyzją, gdyż zawiera minimum elementów takiego aktu, tj.: oznaczenie organu administracji publicznej, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Dodał, że decyzja ta wydana została z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W sprawach dotyczących bezczynności w udzieleniu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności, czy informacja wskazana we wniosku dostępowym jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy u.d.i.p., czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego oraz czy żądana informacja znajduje się w posiadaniu tego podmiotu. Dopiero pozytywna ocena tych wymogów otwiera kolejny etap kontroli sądowej, jakim jest ocena przez sąd działań podjętych przez organ w celu załatwienia wniosku. Niewątpliwie burmistrz jest organem władzy publicznej wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) jest organem samorządu terytorialnego, tj. organem wykonawczym gminy, realizującej zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Nie jest sporne między stronami, że w posiadaniu organu znajdują się decyzje podatkowe, których udostępnienia w postaci zanonimizowanej żądał skarżący. Kwestią sporną było zaś, czy powyższe dokumenty posiadają walor informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret pierwsze u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, a w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W tak określonym zakresie, w ocenie Sądu, niewątpliwie mieści się decyzja podatkowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze ukształtował się pogląd przyjęty także przez tut. Sąd, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej dotyczy decyzji administracyjnych, które nie zostały wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym osoby składającej wniosek dostępowy (por. Komentarz: "Dostęp do informacji publicznej" red. P Szustakiewicz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2019, str.67 oraz powołane tam orzecznictwo). Bowiem strona postępowania administracyjnego (i również podatkowego) ma zapewniony pełny dostęp do akt tego postępowania. Zaś osoba trzecia może jedynie uzyskać dostęp do wybranych dokumentów w trybie u.d.i.p. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd przyjął, że skoro spełnione zostały przesłanki przedmiotowo-podmiotowe udostępnienia informacji publicznej, określone w u.d.i.p., to organ był zobowiązany do udzielenia skarżącemu żądanego dostępu, o ile nie stwierdził negatywnych przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p., takich, jak konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ byłby zobowiązany do wydania, na podstawie art. 16 u.d.i.p., decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wniosek dostępowy dotyczył skanów zanonimizowanych decyzji wydanych w sprawach, w których skarżący nie był stroną postępowania. Wobec potwierdzenia przez organ tej okoliczności jak też niespornego faktu posiadania przez organ spornych decyzji, nie było podstaw do odmowy dostępu z uwagi na błędną kwalifikację wniosku jako niedotyczącego informacji publicznej. Zaś podnoszona przez organ okoliczność nieposiadania przez skarżącego statusu strony postępowania podatkowego, w świetle zaprezentowanych wyżej poglądów orzecznictwa i doktryny przemawia na niekorzyść organu. Bowiem, jak już wyżej wyjaśniono, stronie postępowania udostępniane są akta sprawy na zasadach określonych w Op, zaś innym osobom - w trybie określonym w u.d.i.p. Ponadto w razie uznania, że żądanie udostępnienia nie dotyczy informacji publicznej, organ zobowiązany jest do poinformowania o tym wnioskodawcy bez konieczności wydania decyzji odmownej. Niemniej jednak w sytuacji takiej, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w której należało udzielić dostępu do informacji publicznej, zaś organ błędnie uznał, że nie było do tego podstaw - zawiadomienie wnioskodawcy (pismo z 18 grudnia 2024 r.) było jedynie pozornym załatwieniem sprawy i wskazuje na bezczynność organu. Dlatego też niezasadne są wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazujące, że wniosek skarżącego został załatwiony w należnym terminie, bowiem w ciągu 14 dni od złożenia wniosku organ skierował do wnioskodawcy pismo, spełniające, zdaniem organu, minimalne wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej. Przypomnieć bowiem należy, że w razie uznania wniosku dostępowego za niedotyczący informacji publicznej, ustawa u.d.i.p. nie przewiduje obowiązku wydania decyzji. W tej sytuacji wniosek dostępowy nie został załatwiony, a zarzucana w skardze bezczynność w załatwieniu wniosku nie ustała przed rozpatrzeniem skargi. Dlatego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. Z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co zostało orzeczone w pkt 2 sentencji wyroku. Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie wystąpiła, tj. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co zostało także stwierdzone w pkt 2 sentencji wyroku. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ, który na złożony wniosek zareagował bezzwłocznie, niezasadnie jednak uznał, że nie dotyczy on informacji publicznej. Zatem naruszenie prawa wynikało z błędnej kwalifikacji wniosku dostępowego, co skutkowało niezasadną odmową udzielenia dostępu, tj. wydania zanonimizowanych skanów decyzji. Stwierdzona przez Sąd nieprawidłowość nie wskazuje na kwalifikowaną wadliwość, gdyż organ nie zlekceważył wniosku skarżącego, lecz załatwił go w terminie, chociaż w nieprawidłowy sposób. Było to więc naruszenie prawa, lecz zwykłe, a nie rażące. W wyroku z 12 września 2024 r. I OSK 661/24 NSA wyjaśnił, że "oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." W ocenie Sądu taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.