II SAB/Ol 150/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. L – S. i L. C. – reprezentowanej przez kuratora D. L – S. na bezczynność Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w przedmiocie wydania decyzji o przydział lokalu I. zobowiązuje Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego do rozpoznania wniosku skarżącego D. L – S. z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę L. C.. Pismem z 2 sierpnia 2013 r. D.L. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący) skierował do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie Prezes Agencji Mienia Wojskowego, dalej jako: Prezes AMW) wniosek o przydział samodzielnego lokalu mieszkalnego. Podniósł, że jest inwalidą wojskowym całkowicie niezdolnym do pracy, a niezdolność ta powstała w czasie zasadniczej służby wojskowej. Wskazał, że aktualnie ma orzeczoną niezdolność do pracy do 31 grudnia 2013 r., jednakże ubiega się o stwierdzenie trwałej niezdolności do pracy. Podał, że jest sam i czasowo przebywa u rodziny, gdyż nie posiada własnego mieszkania, zaś wyrokiem Sądu Okręgowego w B. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, wymagającym zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Dołączył do wniosku kserokopię książeczki inwalidy wojskowego oraz legitymacji osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi - pismem z 7 sierpnia 2013 r. - Prezes AMW wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z 22 czerwca 1995 r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity na dzień złożenia wniosku Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm., dalej jako: u.o.z.s.z.) prawo do kwatery lub innego lokalu mieszkalnego przysługuje co do zasady żołnierzom zawodowym w służbie czynnej. Dlatego też wnioskodawca nie posiada uprawnień do kwatery lub innego lokalu mieszkalnego z zasobów WAM (obecnie: AMW). Jednocześnie podał, że istnieje możliwość zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 u.o.z.s.z. w miejscowości, w której istnieją zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Wskazano również, że w sprawie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w okolicy miejsca aktualnego zamieszkiwania skarżącego właściwy jest Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM (obecnie: AMW) w (...). Następnie pismem z 20 sierpnia 2013 r. wniosek skarżącego został przekazany Dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM (obecnie: AMW) w (...). Pismem z 22 września 2021 r. skarżący - działający w imieniu własnym oraz jako kurator swojej matki L.C. (dalej jako: skarżąca) - skierował do Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w (...) (dalej jako: Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW lub organ) ponaglenie m.in. w sprawie niewydania od 2013 r. decyzji odnośnie do wniosku o wynajęcie lokalu mieszkalnego. Następnie pismem z 8 października 2021 r. skarżący działający w imieniu własnym oraz jako kurator skarżącej wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w przedmiocie wydania decyzji odnośnie do wniosku z 2013 r. o wynajęcie lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkują. Jako podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji skarżący wskazali przepisy ustawy o obronie RP oraz przepisy ustawy o AMW. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia dotyczy materii niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego. Wskazano, że przedmiotowy lokal mieszkalny został wynajęty skarżącemu na podstawie umowy najmu z 14 października 2013 r. na okres jednego roku. Wnioskiem z 17 marca 2015 r. skarżący wniósł o odroczenie zobowiązań oraz o wynajęcie lokalu mieszkalnego na okres kolejnych 2 lat. W odpowiedzi organ poinformował, że nie jest zainteresowany wynajmowaniem lokali mieszkalnych. Wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z 9 listopada 2016 r. (sygn. akt I C 344/16) nakazano skarżącym, aby opuścili, opróżnili i wydali lokal mieszkalny. Jednocześnie w wyroku tym Sąd orzekł, że skarżącym przysługuje prawo do lokalu socjalnego i nakazał wstrzymanie wykonania wyroku do czasu złożenia skarżącym przez Gminę G. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, który to lokal dotychczas nie został wskazany. Podano, że skarżący od marca 2015 r. nie wnoszą dobrowolnych opłat z tytułu zajmowania lokalu i w związku z tym, organ dochodzi niezapłaconych należności w trybie cywilnym. Podano, że problematykę najmu lokali mieszkalnych regulują przepisy ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 303, dalej jako: u.o.a.m.w.) oraz u.o.z.s.z., natomiast w zakresie nieuregulowanym zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego. Wyjaśniono, że stosunek prawny najmu ma charakter stosunku cywilnoprawnego i przepisy rozróżniają umowę najmu lokalu mieszkalnego od decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Wskazano, że zawarcie przez Dyrektora AMW umowy najmu lokalu mieszkalnego z osobą inną niż żołnierz zawodowy nie następuje w trybie administracyjnym i nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem organu. Tym samym, nie można zarzucić organowi bezczynności w zakresie wydania decyzji administracyjnej. Pismem z 1 grudnia 2021 r. skarżący doprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie wydania decyzji o przydziale lokalu, a nie jego wynajęciu. Jak podał, wynajęcie lokalu mieszkalnego jest drugim etapem, po przydziale mieszkania, na podstawie decyzji administracyjnej. W związku ze zmianą przedmiotu sprawy, pismem procesowym z 22 grudnia 2021 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW wniósł o odrzucenie skargi. Podniesiono, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpali trybu o jakim mowa w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), bowiem skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia odnośnie do niewydania decyzji administracyjnej w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Tym samym skarga, jako niedopuszczalna, winna podlegać odrzuceniu. Wskazano, że pismo skarżących z 22 września 2021 r. dotyczyło ponaglenia odnośnie do niewydania decyzji w sprawie wniosku o wynajęcie lokalu. Wyjaśniono, że początkowo korespondencja pomiędzy skarżącym a organem dotyczyła zapytania o przysługiwanie roszczenia o przydział samodzielnego lokalu mieszkalnego jako inwalidzie wojskowemu. Jednakże, po udzieleniu odpowiedzi przez Prezesa AMW, że prawo do kwatery lub innego lokalu mieszkalnego przysługuje żołnierzom zawodowym w służbie czynnej, dalsza korespondencja dotyczyła wynajęcia lokalu mieszkalnego w drodze umowy. Jednocześnie, w ocenie organu, pomimo zmiany przedmiotu sprawy, wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesiono, że zgodnie z art. 21 u.o.z.s.z. przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego stanowi jedną z form realizacji prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, a w myśl art. 24 ust. 1 u.o.z.s.z. decyzja o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego wydawana jest żołnierzowi zawodowemu, na jego wniosek poświadczony przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę wojskową, przez dyrektora oddziału regionalnego właściwego dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową. Zatem przepisy ustawy nie przewidują możliwości wydania decyzji o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego osobie innej niż żołnierz zawodowy. Zgodnie zaś z art. 29a u.o.z.s.z. do osób innych niż żołnierze zawodowi, które zajmują lokale mieszkalne będące w zasobie mieszkaniowym i internatowym Agencji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy ustawy Kodeks cywilny oraz Kodeks postępowania cywilnego. Kwestię możliwości wynajęcia lokalu mieszkalnego reguluje także art. 68 u.o.a.m.w., zgodnie z którym dyrektor oddziału regionalnego Agencji może wynająć lokal mieszkalny na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy, osobie prawnej, jednostce samorządu terytorialnego, państwowej lub samorządowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Z informacji posiadanych przez organ wynika, że skarżący nie jest żołnierzem zawodowym. Tym samym, organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie wydania decyzji administracyjnej. Zarzut bezczynności może być skuteczny, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W ocenie Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast istotne znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Podnieść także należy, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Natomiast stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. (obowiązującego od 11 kwietnia 2011 r.) gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu 5 sierpnia 2013 r. do Prezesa AMW (dawniej: WAM) wpłynęło pismo skarżącego z 2 sierpnia 2013 r., które w ocenie Sądu można uznać za wniosek o wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, a który został przekazany Dyrektorowi Oddziału Regionalnego AMW w (...) jako miejscowo właściwemu. Wprawdzie w kolejnym piśmie z 13 sierpnia 2013 r. skarżący podał, że jest zainteresowany najmem lokalu mieszkalnego, ale z pisma tego nie wynika, aby - w związku z wyjaśnieniami udzielonymi mu w piśmie Prezesa AMW z 7 sierpnia 2013 r. - wycofał lub zmodyfikował swój pierwotny wniosek. Z akt sprawy nie wynika także, aby wniosek ten był przedmiotem rozstrzygnięcia organu w formie przewidzianej prawem, czyli postanowienia lub decyzji. Należy zaś zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.o.z.s.z., który w takim samym brzmieniu obowiązywał na dzień złożenia wniosku w 2013 r., żołnierzowi zawodowemu, na jego wniosek poświadczony przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę wojskową, dyrektor oddziału regionalnego właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową, wydaje decyzję o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestia przydziału lokalu mieszkalnego znajdującego się w dyspozycji AMW jest rozstrzygana w trybie decyzji administracyjnej. Jeżeli zaś sprawa, której dotyczy wniosek, załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej, to organ nie może poprzestać na skierowaniu do wnioskodawcy pisma wyjaśniającego, nawet w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest uprawniony do jego wniesienia (nie jest stroną postępowania) lub też z innych przyczyn postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Należy bowiem zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak w wyrokach NSA: z 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 1815/13; z 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11; dostępne w Internecie). Zatem w myśl obowiązującej obecnie regulacji każdy wniosek dotyczący sprawy załatwianej w trybie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku strony zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w k.p.a., gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wymaga albo nadania sprawie biegu, albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem także brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. Należy ponadto wyjaśnić, że w ocenie Sądu skarżący dopełnił wymogu formalnego wystąpienia ze skargą, jakim jest wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia. W piśmie z 22 września 2021 r. wskazał bowiem, że składa ponaglenie na niewydanie od 2013 r. decyzji w sprawie wniosku o wynajęcie lokalu. Przy czym w ocenie Sądu nie dyskwalifikuje tego ponaglenia nieprawidłowe użycie w nim sformułowania "wynajęcie lokalu", zamiast przydziału lokalu, skoro oczywista była intencja strony. Także nie ma znaczenia okoliczność, że pismo zostało skierowane do organu I instancji zamiast do Prezesa AMW jako organu wyższego stopnia, gdyż to na organie ciążył obowiązek jego przekazania wg właściwości. W tych okolicznościach Sąd uznał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w (...) pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o przydział lokalu. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I wyroku. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru. Sąd uwzględnił bowiem okoliczność, że organ podejmował różnorodne czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, w tym prowadził ze skarżącym korespondencję, a jedynie czynności te nie przybrały właściwej formy, określonej przepisami prawa. W związku z tym orzeczono jak w pkt II wyroku. Natomiast Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi L. C. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przydział lokalu z 2013 r. został złożony wyłącznie przez skarżącego. Nie mógł zresztą w tamtym czasie działać w imieniu skarżącej jako jej kurator, gdyż z przedłożonego zaświadczenia wynika, że stał się kuratorem, dopiero w grudniu 2020 r. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że ponaglenie zostało złożone także w imieniu skarżącej, gdyż mogło ono odnieść skutek wyłącznie w odniesieniu do strony, która wcześniej złożyła wniosek do organu. Skoro zatem skarżąca nie składała wniosku o przydział lokalu, to w stosunku do niej organ nie pozostaje w bezczynność, a w związku z tym jej skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III wyroku.