II SAB/Ol 151/23

Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; IV. nie przyznaje skarżącemu od organu sumy pieniężnej; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. K. (dalej skarżący, wnioskodawca), wnioskiem z 4 października 2023 r. skierował drogą elektroniczną za pośrednictwem ePUAP wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zawiadomienia o zakończeniu budowy dróg wewnętrznych budowlanych posadowionych na działkach [x1] i [x2] w obrębie R. na podstawie decyzji Sta/56/2011 z 14 kwietnia 2011 r. oraz w przypadku pozytywnej odpowiedzi o udostępnienie zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, oświadczenia kierownika budowy z wykazem zmian nieistotnych, jeśli były wprowadzone w trakcie realizacji, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeśli była wydana. 25 października 2023 r. wnioskodawca przesłał do organu wezwanie w zakresie rozpoznania jego wniosku z 4 października 2024 r., wskazując na treść art. 13 u.d.i.p. Jednocześnie skarżący zaznaczył , że do dnia przesłania wezwania nie otrzymał od organu żadnych informacji. Pismem z 9 listopada 2023r. wnioskodawca wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: - zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., - wymierzenie PINB w O. grzywny w kwocie ustalonej przez sąd na podstawie art. 142 § 2 p.p.s.a., - przyznanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwoty 5000 zł na podstawie art. 142 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od PINB w O. kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazano, że żądana dokumentacja jest niezbędna do zgłoszenia ewentualnych roszczeń inwestorowi, ze względu na fakt, iż droga wewnętrzna najprawdopodobniej nie została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jednocześnie wnioskodawca informował, iż droga, która jest objęta przedmiotowym wnioskiem jest uczęszczana przez dzieci w szczególności uczniów szkoły podstawowej w R. Powyższe oznacza, iż wnioskowane dokumenty są konieczne do tego aby właściwie zabezpieczyć interes właścicieli drogi i uniknąć wysokich kosztów naprawy oraz zadbać o bezpieczeństwo jej użytkowników. Skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi, tj. 9 listopada 2023 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, nie powiadomił o powodach opóźnienia, nie poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył ustawowy, 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zwrócił uwagę, na fakt, że pismem z 25 października 2023 r. ponowił swój wniosek, a 3 listopada 2023 r. skontaktował się telefonicznie z PINB. W dalszej części argumentacji skarżący podkreślił, że informacja będąca przedmiotem wniosku stanowi dokument urzędowy, który podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., będący organem administracji publicznej, jest zobowiązany, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Skarżący zaznaczył również , że żądana informacja jest informacja prostą, nieprzetworzoną, a jej udostępnienie w polega tylko i wyłącznie na przedstawieniu kilku dokumentów bez konieczności podejmowania dodatkowych czynności. Skarżący wskazał przy tym, że bezczynność PINB miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wywiódł w przedmiotowej sprawie nie sposób odnaleźć przesłanek, które można by uznać za usprawiedliwiające zachowanie PINB, który nie podjął wobec skarżącego, pomimo jego uzasadnionych próśb, absolutnie żadnego działania. W odpowiedzi na skargę organ opisał stan faktyczny sprawy i przedstawił wyjaśnienia w zakresie naruszenia terminu udostępnienia informacji. Organ nie negował ani okoliczności, że żądana informacja mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, jak również samego faktu naruszenia terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że w okresie od września 2023 r. do października 2023 r., - w związku z wypowiedzeniem umowy najmu - musiał znaleźć nową siedzibę oraz sukcesywnie zwalniać zajęte pomieszczenia w najmowanym budynku. Nowa siedziba była sukcesywnie remontowana i przystosowywana do odpowiednich standardów, a jednym z pierwszych elementów remontu było przygotowanie pomieszczeń pod archiwum. W związku z tym, iż archiwum urzędu zajmowało 1/3 dotychczas użytkowanej powierzchni, stanowiło jeden z największych i stanowiących jeden z podstawowych elementów przeprowadzki. W momencie wpływu wniosku, większa część archiwum była już przeniesiona na teren nowej siedziby i pracownicy urzędu mieli utrudniony dostęp do zgromadzonej dokumentacji. Organ zaznaczył, że rozważał przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), jednakże nie był pewien czy opisane okoliczności spełniają przesłanki do jego zastosowania. Było to spowodowane w szczególności tym, iż problemy dotyczyły sytuacji technicznej - czyli braku możliwości wyszukania w odpowiednim czasie rzeczonej dokumentacji. Organ przyznał że doszło do naruszenia terminu 14 dni na udzielenie informacji publicznej. Równocześnie organ zaznaczył, że nie doszło do naruszenia potencjalnie maksymalnego terminu wskazanego w ww. przepisie tj. 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ podkreślił, że udostępnił żądana informację po wpłynięciu skargi (16 listopada 2023 r.), a opóźnienie w udostępnieniu informacji publicznej nie wynikało ze złej woli lecz z braku możliwości skutecznego odszukania żądanej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej przesłany został organowi pocztą elektroniczną 4 października 2023 r. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upływał zatem 18 października 2023 r. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi (co sam wskazał o odpowiedzi na skargę) 16 listopada 2023r., a zatem z naruszeniem terminu (organ naruszenia terminu nie negował). Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie organ, nie negował, że żądana przez skarżącego informacja mieści siew zakresie normowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okolicznością sporna nie jest również naruszenie przez organ 14 dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Fakt bezczynności organu nie jest zatem sporny między stronami i znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Jednocześnie powtórzyć należy, że 16 listopada 2023 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi i przesłał żądane informacje. Nie budzi zatem wątpliwości, że wniosek skarżącego został załatwiony przez organ. Wobec powyższego bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację, udzielił odpowiedzi na wniosek), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt I. wyroku. Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ww. przepisu będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r. I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało bowiem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Podkreślić należy, że organ dopuścił się naruszenia terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie skorzystał - w sposób formalny – z przysługującego mu prawa powiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ w odpowiedzi na skargę przedstawił jednak w sposób wiarygodny powody opóźnienia rozpoznania wniosku. Przyczyny te miały charakter obiektywny i mogły wpłynąć na czas rozpoznania wniosku. Brak dostępu do archiwum urzędu związany z faktem przeprowadzki stanowił obiektywne utrudnienie dla terminowego rozpoznania wniosku. Jednocześnie dostrzec należy, ze organ rozpoznając wniosek skarżącego nie przekroczył maksymalnego ustawowego terminu załatwienia wniosku tj. terminu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Powyższe wskazuje, że nie doszło w istocie do rażącego naruszenia prawa. Rozpatrując wnioski skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej zwrócić należy uwagę na przytoczone powyżej brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. Użyte w przytoczonym przepisie sformułowanie "może ponadto orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. Za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z analizowanego przepisu nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak: wyrok NSA z 9 sierpnia 2023 r., I OSK 1675/21). W ocenie Sądu za bezzasadne należało uznać nałożenie na organ grzywny Działanie organu nie cechowało lekceważenie prawa, a bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Organ z uwagi na przeszkody obiektywne naruszył instrukcyjny termin załatwienia sprawy, lecz nie termin maksymalny. Sam brak wyznaczenia przez organ nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 13 ust. 2 nie może być wystarczająca przesłanka nałożenia na organ szczególnego środka represyjnego w postaci grzywny (pkt III wyroku). Za bezzasadne należało uznać także przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie miano przede wszystkim na uwadze, że w skardze nie wskazano okoliczności pozwalających na uznanie, że w rezultacie stwierdzonej bezczynności doszło po stronie skarżącego do dotkliwego uszczerbku (pkt IV sentencji). O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V wyroku).