II SAB/Ol 156/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 3 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Rady Nadzorczej P. Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić P. K. uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). W dniu 15 kwietnia 2026 r. P. K. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się drogą mailową do Przewodniczącego Rady Nadzorczej P. Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Dokumentów dotyczących nawiązania i przebiegu stosunku prawnego z Panią B.D (w tym uchwał, opinii, rekomendacji Rady Nadzorczej). 2. Dokumentów (protokołów, uchwał, analiz, opinii), które stanowiły podstawę odwołania Pani B.D. ze stanowiska Prezesa. 3. Dokumentów, z których wynikały ustalenia dotyczące ewentualnych nieprawidłowości w zarządzaniu spółką, w tym wyników kontroli, audytów, analiz wewnętrznych, także przeprowadzonych po odwołaniu Pani B.D. ze stanowiska, ale związanych z okresem pełnienia przez nią funkcji. 4. Protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej z okresu wrzesień 2024 r. - lipiec 2025 r. 5. Kopii zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa (jeżeli zostały złożone) wraz z załącznikami - z wyłączeniem danych chronionych. Pismem z 28 kwietnia 2026 r. Prezes Zarządu Spółki A.G. poinformowała skarżącego, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że Spółka udzieli odpowiedzi w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Uzasadniono, że ze względu na konieczność zgromadzenia materiałów z różnych komórek organizacyjnych przygotowanie wnioskowanych informacji wymaga dłuższego czasu. W dniu 4 maja 2026 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Przewodniczącej Rady Nadzorczej P. Sp. z o.o., bezczynność Rady Nadzorczej w rozpatrzeniu wniosku z 15 kwietnia 2026 r. Skarżący zarzucił, że przedłużenie terminu zostało dokonane w sposób sprzeczny z art. 13 ust. 2 ustawy, gdyż organ nie wskazał żadnych konkretnych przyczyn uzasadniających niemożność udostępnienia informacji w terminie. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skarżący lawinowo zasypuje szpital licznymi i bardzo rozbudowanymi wnioskami, co zdestabilizowało pracę Spółki. W dniu 15 kwietnia 2026 r. skarżący złożył wnioski o udostępnienie informacji publicznej odrębnie do Spółki, Rady Nadzorczej oraz Zgromadzenia Wspólników, a także Starosty. Wnioski te niewiele różniły się treścią i obejmowały szereg dokumentów związanych z pełnieniem funkcji przez byłą Prezes B. D. Wszyscy adresaci wniosku odpowiedzieli na wniosek pismami z 28 i 30 kwietnia 2026 r., wyjaśniając, że odpowiedź zostanie udzielona w terminie 2 miesięcy z podanych przyczyn. Pisma te zostały wysłane 29 kwietnia 2026 r., czyli w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Radca prawny wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka na okoliczność, że w dniu osobistego złożenia skarg skarżący został zaproszony na rozmowę i ustalono, że jeśli Spółka udzieli skarżącemu odpowiedzi do 15 maja 2026 r., to skarżący cofnie skargi. Pełnomocnik oświadczył, że Spółka wywiązała się z tych ustaleń i udzieliła informacji publicznej. Sama odpowiedź zajęła 6 stron, a załączników było kilkadziesiąt. Jednak skarżący nie cofnął skargi. Zdaniem Spółki postępowanie skarżącego jest nieuczciwe. Radca prawny zaznaczył, że skarżący złożył skargi na działanie wszystkich "podmiotów", do których złożył wniosek, w tym Rady Nadzorczej i Zgromadzenia Wspólników nieposiadających legitymacji biernej w niniejszej sprawie. Wszystkie wnioski o udostępnienie informacji publicznej powinny być przekazane Spółce, czyli podmiotowi posiadającemu osobowość prawną i zdolną do udzielania informacji publicznej. Podkreślił, że Rada Nadzorcza i Zgromadzenie wspólników Spółki nie są organami uprawnionymi do reprezentowania czy działania w imieniu Spółki na zewnątrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności wniesionej skargi w każdym przypadku poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Właściwość Sądu w tym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych wymienionych w pkt 1-4, tj. aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Na zasadzie wymienionych przepisów ochronie sądowej podlega terminowość wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, a także podejmowanie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności kończących postępowanie w sprawie (art. 149 § 1 p.p.s.a.), jednakże bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań. Aby możliwe było skuteczne zarzucenie organowi administracji publicznej braku podjęcia nakazanego prawem działania, to należy w pierwszej kolejności ustalić, czy istnieje w ogóle przepis prawa obligujący ten organ do władczego działania podlegającego następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Jest to warunek dopuszczalności skargi wywodzonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który wyraźnie wskazuje, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje tylko w przypadkach ściśle określonych. W myśl tej regulacji nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, jeżeli w zakresie żądanym przez stronę żaden przepis nie obliguje organu do władczego działania. Chodzi tu o przypadki, gdy jednostka nie może w ogóle skutecznie wszcząć postępowania przed danym organem administracji, a w następstwie zarzucać bezczynności organu w załatwieniu sprawy (por: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt. II OSK 1314/06, uchwałę NSA z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), W rzeczonej sprawie skarżący wywiódł skargę na bezczynność Rady Nadzorczej spółki z o.o. w udostępnieniu informacji publicznej. W związku z tym rozstrzygnięcia wymaga czy skarżący mógł skutecznie domagać się od organu nadzorczego spółki udostępnienia informacji publicznej, a następnie zaskarżyć do sądu administracyjnego bezczynność tego podmiotu. Innymi słowy należy rozstrzygnąć czy rada nadzorcza spółki może mieć zdolność sądową, tj. być stroną postępowania sądowego. W myśl art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2). Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3). Z uwagi na brak w ustawie procesowej definicji organu, w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu każdorazowo wyznacza kryterium przedmiotowe – wykonywanie administracji publicznej. Podmioty wykonujące administrację publiczną to organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej oraz inne organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym (por. postanowienie NSA z 21 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 4/26, publ. w CBOSA). Administrację publiczną wykonują bowiem nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389; postanowienie NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OZ 238/21, dostępny CBOSA). W konsekwencji, aby można było uznać, że dany podmiot stanowi organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, którego działanie lub bezczynność może być zaskarżone do sądu administracyjnego (tzn. może posiadać zdolność sądową), to muszą istnieć przepisy szczególne, które nakładają na ten podmiot obowiązek władczego działania w trybie administracyjnoprawnym. Do takich przepisów szczególnych należy ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W postanowieniu z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 647/22, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że podany w nim katalog podmiotów ma charakter otwarty, przykładowy. Przy czym elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje zadania publiczne. NSA w wymienionym postanowieniu wyjaśnił, że działania podmiotu zobowiązanego do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny być nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a nie indywidualnych potrzeb danego podmiotu. Trafnie wskazał też WSA w Lublinie w postanowieniu z 23 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 138/20, że pojęcie podmiotu wykonującego zadania publiczne należy odnosić wyłącznie do jednostek organizacyjnych, w których zakresie kompetencji czy zadań, powierzonych bezpośrednio na podstawie ustawy lub w oparciu o stosowne porozumienia, leży wykonywanie zadań publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Wówczas osoba reprezentująca taki podmiot może być zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. W rozpatrywanym przypadku podmiotem realizującym zadania publiczne na własną odpowiedzialność jest Spółka, a nie jej organ nadzorczy. To spółka posiada osobowość prawną i zdolność do czynności prawnych. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. to spółka i podmiot ją reprezentujący zobowiązane są do udzielania informacji publicznej dotyczących działania spółki. Rada nadzorcza jest organem wewnętrznym spółki i działa tylko na rzecz spółki. Żaden przepis nie uprawnia rady nadzorczej do zajmowania na zewnątrz stanowiska dotyczącego spółki. Dlatego zasadnie to Prezes Spółki odpowiedział na wniosek skarżącego i temu podmiotowi skarżący mógł zarzucić bezczynność, ewentualnie spółce. Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, że przed tutejszym Sądem w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 155/26 wyrokiem z 11 sierpnia 2026 r. orzeczono w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego, który został skierowany do Prezesa Zarządu P. Sp. z o.o. Z podanych przyczyn skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a