II SAB/Ol 16/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia 3 sierpnia 2005 r. w sprawie zwrotu prawa jazdy - oddala skargę. WSAAwyr.1 - sentencja wyroku II SAB/Ol 16/06 UZASADNIENIE W dniu 23 lutego 2006r. A. W. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nie udzielenia odpowiedzi na jego pismo z dnia 3 sierpnia 2005r. skierowane do tego organu, którym zaskarżył decyzję odnośnie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami. Podał, że decyzja ta została mu wydana w dniu "[...]"sierpnia 2005r. przez Dyrektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta i jego pismo z tej samej daty miało charakter odwołania od niniejszej decyzji. Nadto wskazał na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia "[...]"2005r., którym nakazano zwrot zatrzymanego prawa jazdy bez konieczności spełniania jakichkolwiek warunków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Podniosło w pierwszej kolejności, iż pismo A. W. z dnia 3 sierpnia 2005r. nie mogło być uznane za odwołanie od decyzji z dnia "[...]"2005r., nr "[...]" wydanej w sprawie cofnięcia prawa jazdy kategorii B , gdyż już pobieżna analiza tego dokumentu prowadzi do wniosku, iż pismo to zostało złożone wyłącznie w celu ustosunkowania się do pisma Sądu Rejonowego oraz pisma Dyrektora Wydziału Urzędu Miasta. Wyjaśniono, iż pismo to wraz ze skargą z dnia 25 lipca 2005r. zostało przekazane przez Kolegium Radzie Miasta pismem z dnia 31 sierpnia 2005r. Dodatkowo podało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005r. sygn. II SAB/Ol 78/05 oddalił skargę A. W. na bezczynność Kolegium w sprawie "gdzie przekazano między innymi wskazane na wstępie pismo Radzie Miasta". Już tylko z tych powodów skarga A. W. winna zostać odrzucona w ocenie organu odwoławczego. Niezależnie od wyżej przytoczonych argumentów podano, iż przed skierowaniem skargi na bezczynność organu w pierwszej kolejności skarżący winien wezwać organ pozostający w bezczynności w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2005r. sygn. FSK 2142/04 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2005r. sygn. I SAB/Ol 3/05 ). Brak takiego wezwania skutkuje odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Bezczynność taka ma miejsce w przypadku gdy w terminie ustalonym przez prawo organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak również wówczas gdy nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, do którego był prawnie zobowiązany. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec jednakże podniesionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzutu istnienia przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, sąd administracyjny przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy co do istoty zbadał dopuszczalność skargi. Organ odwoławczy jako podstawę odrzucenia skargi wskazał w pierwszej kolejności przesłankę z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwaną dalej: ustawą p.p.s.a. oraz określoną w art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. Stosownie do pkt 4 powołanego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Z przekazanych akt sprawy wynika, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2005r. sygn. akt II SAB/Ol 78/05 została oddalona skarga A. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu jego skargi z dnia 25 lipca 2005r. na działanie Prezydenta Miasta w sprawie zwrotu prawa jazdy, natomiast obecnie przedmiotem skargi A. W. jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu jego pisma z dnia 3 sierpnia 2005r. Nie można zatem podzielić poglądu organu odwoławczego, iż sprawa ta została już prawomocnie osądzona. Przedmiotem rozpoznania każdej ze zgłoszonych skarg jest bezczynność w rozpoznaniu innych pism i wniosków skarżącego skierowanych do organu odwoławczego. Także druga z przesłanek wskazanych w odpowiedzi na skargę nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a sąd odrzuca skargę jeżeli z innej przyczyny wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Kolegium wskazało, iż po myśli art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w pierwszej kolejności skarżący winien wezwać organ pozostający w bezczynności, a w przedmiotowej sprawie A. W. takiego wezwania nie złożył. Wyrażony przez Kolegium pogląd zdaniem Sądu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. zawiera zapis, iż jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, jednakże dyspozycja tego przepisu prawa obejmuje swym zakresem jedynie akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. W katalogu spraw, które zostały objęte wskazaną normą nie wymienia się skarg na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Taka konstrukcja wskazanego wyżej przepisu w ocenie Sądu świadczy o celowym zabiegu ustawodawcy, który nie uzależnił wniesienia skargi na bezczynność organu w przypadkach określonych przez art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy od wcześniejszego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nie można domniemywać i nakładać na podmioty obowiązków nie uregulowanych wprost w przepisach prawa. W tym stanie sprawy Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w zacytowanych przez organ odwoławczy wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądu wojewódzkiego, bowiem art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a nie nakłada na skarżącego obowiązku wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność tego organu, w sytuacji braku środka zaskarżenia jaki służyłby stronie w postępowaniu przed właściwym organem. Skoro bowiem sprawa dotyczy bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego, to skarżący nie ma możliwości w myśl art. 37 Kpa złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia z uwagi na brak takiego organu. Pogląd taki wyrażony został już w postanowieniu NSA z dnia 17 października 1997r. sygn. IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, s.526 i n. wraz z glosą B. Adamiak do tego orzeczenia, który pomimo zmiany stanu prawnego zachował aktualność, a który w pełni podziela Sąd w niniejszej sprawie. Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia aby zaistniała przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. uzasadniająca odrzucenie skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia wniesionej skargi stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku skarżącego odnośnie konieczności uznania jego pisma z dnia 3 sierpnia 2005r. za odwołanie od decyzji organu I instancji wydanej tego samego dnia, Kolegium prawidłowo uznało, że przedmiotowe pismo z dnia 3 sierpnia 2005r. nie stanowi odwołania. Postępowanie odwoławcze zostaje bowiem uruchomione przez czynność procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania. Aby jednak taka czynność odniosła skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do treści, formy, terminu i trybu jej dokonania. Wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego generalnie wyraża zasadę, iż odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia, wystarczy bowiem, że z pisma wynika, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. To właśnie niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2001r. sygn. I SA 637/00, niepublikowany). Z przekazanych sądowi akt administracyjnych wynika, iż skarżący w dniu 25 lipca 2005r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na działanie Wydziału Komunikacji odnośnie pozbawienia go możliwości kierowania pojazdami samochodowymi kat. B i C. Pismem z dnia 29 lipca 2005r. Dyrektor Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta przekazał Kolegium akta sprawy A. W. wraz z własnym stanowiskiem w tej sprawie. W dniu 3 sierpnia 2005r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo A. W., w którym ustosunkował się on do pisma Dyrektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta z dnia 29 lipca 2005r. wskazując na jego nieścisłości i wprowadzenie SKO w błąd. Przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie zwrotu zatrzymanego mu prawa jazdy. Wyjaśnił, iż w dniu 11 lipca 2005r. próbował złożyć wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lecz wydział komunikacji odmówił jego przyjęcia. Skarżący zaprzeczył aby otrzymał zaświadczenie, gdyż "bezwzględnie skierowano go na egzamin kontrolny" mimo tłumaczeń, że posiada wyrok sądu powszechnego nakazujący zwrot prawa jazdy. W opisie przebiegu wydarzeń skarżący zawarł również pytanie dotyczące braku honorowania przez organ administracji prawomocnych wyroków sądów. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż analiza tego pisma nie uprawniała do przyjęcia, iż strona jest niezadowolona z decyzji wydanej w tym samym dniu. Po pierwsze z treści pisma wynika jednoznacznie, iż A. W. odnosi się w nim do stanowiska przedstawionego przez Dyrektora Wydział Komunikacji Urzędu Miasta w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolny egzamin, a nadto w piśmie tym nie wskazuje się na jakąkolwiek decyzję, która byłaby przedmiotem niezadowolenia skarżącego. Do akt sprawy załączono decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia "[...]"sierpnia 2005r. sygn. "[...]" w przedmiocie cofnięcia A. W. prawa jazdy, do czasu wykazania się posiadaniem kwalifikacji, jednakże nie sposób przyjąć, że decyzja ta dotyczy skierowania strony na egzamin kontrolny. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy trafnie uznał, że pismo skarżącego z dnia 3 sierpnia 2005r. nie stanowi odwołania lecz jest uzupełnieniem skargi z dnia 25 lipca 2005r. na działalność Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta. Organ odwoławczy zarówno skargę z dnia 25 lipca 2005r. jak również pismo z dnia 3 sierpnia 2005r. przesłał w dniu 30 sierpnia 2005r. Radzie Miasta jako organowi właściwemu do rozpatrzenia skargi na działalność pracowników wskazanego wydziału, stosownie do art. 231 w zw. z art. 229 pkt 4 Kpa i art.92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.). Nie sposób zatem uznać, że organ odwoławczy pozostaje w bezczynności odnośnie rozpatrzenia pisma skarżącego z dnia 3 sierpnia 2005r. Na marginesie jedynie należy wyjaśnić, iż skarżący nie zakwestionował faktu przekazania jego skargi z dnia 25 lipca 2005r. Radzie Miasta, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005r. sygn. II SAB/OL 78/05, oddalił jego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu tej skargi, a strona nie wniosła od tego wyroku skargi kasacyjnej. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż kolejnym pismem z dnia 30 sierpnia 2005r. potwierdził fakt nierozpoznania odwołania od decyzji z dnia "[...]"sierpnia 2005r., gdyż z treści tego pisma wynika, że stanowi ono ponaglenie w rozpatrzeniu jego skargi z dnia 26 lipca 2005r. jaką złożył na czynności wydziału komunikacji . Wobec powyższego Sąd uznał, iż skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest uzasadniona i na zasadzie art. 151ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.