II SAB/Ol 16/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Górska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi P.H. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w B. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddala wniosek P. H. o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od organu określonej sumy pieniężnej; 5) przyznaje adwokat M.M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarga P.H. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") dotyczy bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego w B. (dalej: "dyrektor", "organ") w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej jadłospisów diet żywieniowych wydawanych w zakładzie karnym. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udzielenie powyższej informacji (dalej: "wniosek dostępowy") zawarty został w piśmie z 1 sierpnia 2024 r., w którym wnioskodawca zwrócił się do organu o podanie, czy w radiowęźle i nadawanym programie telewizyjno-radiowym jest codziennie podawany jadłospis wszystkich diet żywnościowych z uwzględnieniem gramatur wydawanych dań i produktów w Zakładzie Karnym w B. w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 1 sierpnia 2024 r., a ponadto zwrócił się o udostępnienie pisemnych jadłospisów ogólnych i jadłospisów szczegółowych wszystkich diet żywnościowych wydawanych na oddziały mieszkalne w ww. okresie. W piśmie z 9 sierpnia 2024 r. organ wskazał, że informacja o wydawanych w danym dniu osadzonym posiłkach nie jest podawana przez lokalny radiowęzeł lub telewizję kablową. Udostępnił także jadłospisy ogólne wszystkich diet żywnościowych wydawanych na oddziały mieszkalne w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 1 sierpnia 2024 r. Natomiast w odniesieniu do udostępnienia jadłospisów szczegółowych w tym okresie organ przyjął, że ich udostępnienie z uwagi na szeroki zakres wymaga zgromadzenia, przetworzenia i sporządzenia wielu kserokopii dokumentów, w tym nakładów osobowych i działań organizacyjnych. Ocenił więc, że w tym zakresie przedmiotowa dokumentacja stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wezwał zatem wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji objętej tą częścią wniosku. W dniu 30 grudnia 2024 r. (data nadania przesyłki pocztowej) skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, skierował skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu, w której wniósł o zobowiązanie dyrektora do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie jadłospisów szczegółowych w terminie 14 dni od otrzymania odpisu orzeczenia wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Skarżący zarzucił naruszenie w tej sprawie: art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podniósł, że dyrektor dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia wniosku, tj. od 1 sierpnia 2024 r. do dnia złożenia skargi wniosek skarżącego nie został w całości rozpoznany, mimo iż skarżący wykonał zobowiązanie organu wskazane w piśmie z 9 sierpnia 2024 r. Wskazał, że nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Ocenił zatem, że skoro organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku, tj. skarżącemu nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, to organ dopuścił się rażącego naruszenia ww. przepisów u.d.i.p. i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że dokumentacja zawierająca jadłospisy szczegółowe w zakresie objętym wnioskiem skarżącego stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podał, że wnioskodawca pomimo skierowania do niego stosownego wezwania nie wykazał w terminie 7 dni, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie tego rodzaju informacji. W związku z powyższym decyzją z 3 stycznia 2025 r. organ odmówił udostępnienia informacji w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. W sprawach dotyczących bezczynności w udzieleniu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności, czy informacja wskazana we wniosku dostępowym jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy, a następnie, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w u.d.i.p. Dopiero pozytywna ocena obu wymienionych wymogów wniosku otwiera kolejny etap kontroli sądowej, jakim jest ocena przez sąd działań podjętych przez organ w celu załatwienia wniosku. W ocenie Sądu jadłospis szczegółowy stanowi informację publiczną, o której jest mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f ustawy u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy (informację o majątku, którym dysponują podmioty wykonujące zadania publiczne) i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie u.d.i.p. Zaś dyrektor zakładu karnego jest zobowiązany do jej udzielenia jako podmiot wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2024 r. sygn. III OSK 1102/23). Tak też przyjął organ w rozpoznawanej sprawie, oceniając jednak, że żądana informacja ma charakter przetworzony, zaś Sąd ocenę tą podziela. Udostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej wymagałoby bowiem od organu dokonania szeregu czynności, takich jak sięgnięcie do dokumentów obejmujących okres 8 miesięcy (od 1 stycznia do 1 sierpnia 2024 r.) i wyselekcjonowania z nich, spośród wszystkich jadłospisów, danych dotyczących tylko jadłospisów szczegółowych – dla wszystkich diet żywnościowych, a następnie ich skopiowania bądź przeredagowania, co nosi cechy informacji przetworzonej (por. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 17 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Lu 643/22). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji przetworzonej przysługuje tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego przed udzieleniem dostępu do informacji przetworzonej organ wzywa wnioskodawcę do wykazania tej przesłanki, a następnie albo udziela informacji, albo wydaje decyzje o odmowie udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie organ, po wezwaniu skarżącego do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie dotyczącym jadłospisów szczegółowych, jednak dokonał tego dopiero 3 stycznia 2025 r. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do dokonania kontroli prawidłowości decyzji o odmowie dostępu, gdyż zgodnie z pouczeniem w niej zawartym podlega ona zaskarżeniu w odrębnym trybie. Niemniej jednak kontroli Sądu podlega terminowość załatwienia wniosku dostępowego w kontekście zarzucanej w skardze bezczynności. Bezczynność organu w załatwieniu wniosku ma miejsce wtedy, gdy w ustawowym terminie nie zostały podjęte żadne czynności w sprawie lub gdy pewne czynności wprawdzie podjęto, lecz sprawa nie została zakończona w terminie, czy to udzieleniem dostępu do informacji, czy też wydaniem decyzji o odmowie jej udzielenia. Jednak w rozpoznawanej sprawie organ, chociaż po upływie terminu 14 – dniowego, liczonego zgodnie z art. 14 ust. 1 u.pd.i.p. od dnia złożenia wniosku, lecz przed rozpoznaniem skargi przez Sąd - wydał decyzję o odmowie dostępu. Sąd zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy w czasie wyrokowania, przyjmując że w dniu wydania wyroku organ nie pozostawał już w zwłoce. Dlatego nie mogło zostać uwzględnione żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku w określonym terminie, zaś Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w pkt 1) sentencji orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd orzekł tak w pkt 2) sentencji wyroku. Następnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie wystąpiła, tj. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd orzekł w pkt 3) sentencji wyroku. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ. Naruszenie wystąpiło, lecz zostało naprawione przez organ po otrzymaniu skargi. W wyroku z 12 września 2024 r. I OSK 661/24 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W art. 145 § 2 p.p.s.a. przewidziano dla Sądu uprawnienie do orzeczenia na rzecz skarżącego z urzędu albo na jego wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub prawo Sądu do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny, gdyż bezczynność w załatwieniu wniosku dostępowego nie miała charakteru rażącego, a w momencie wydania wyroku przez tut. Sąd ustała, co wynika z wydania 3 stycznia 2025 r. decyzji o odmowie dostępu. Przewidziana w ww. przepisie grzywna ma charakter dyscyplinująco – represyjny, służy bowiem "wyegzekwowaniu" od organu określonego obowiązku (załatwienia sprawy), co, z uwagi na wydanie ww. decyzji, nie było konieczne. Wobec tego nałożenie na organ grzywny nie byłoby zasadne. W kwestii wnioskowanej sumy pieniężnej, w ocenie Sądu nie jest ona należna. Skarżący nie wykazał bowiem, aby z uwagi na opieszałe postępowanie organu poniósł określoną, konkretną stratę bądź też doznał szkody z uwagi na opóźnienie w wydaniu decyzji. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie wskazujące na doznanie przez skarżącego uszczerbku wskutek bezczynności organu (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2025 r. sygn. II OSK 1992/24). Skarżący uzasadnienia takiego nie przedstawił. W związku z powyższym Sąd nie zdecydował się na zastosowanie powyższych środków, o które wnosił skarżący i w pkt 4) sentencji wyroku oddalił wnioski skarżącego. W pkt 5) wyroku Sąd orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie adwokata, na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 2, § 4 ust. 1 i ust. 3 i § 23 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2024 r. poz. 763). Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.