II SAB/Ol 161/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Szpitala w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Powiatowego Szpitala do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" roku - w terminie 14 dni; II. orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. S. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Szpitala w I. w udostępnieniu informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 6 września 2021 r. (data wpływu do organu 8 września 2021 r.), strona zwróciła się do Dyrektora Powiatowego Szpitala w I. (dalej jako: "Szpital", "organ"), o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o udostępnieniu informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.) – dalej jako u.d.i.p.". Strona wniosła o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. jakie środki pieniężne zostały przekazane przez płatnika na funkcjonowanie Zespołów Ratownictwa Medycznego Powiatowego Szpitala w I. w latach 2018, 2019, 2020 oraz do końca sierpnia 2021 r.?; 2. jakie środki pieniężne zostały wydatkowane na uposażenia z wyszczególnieniem umów o pracę i umów pozostałych w latach 2018, 2019, 2020 i do końca sierpnia 2021 r.?; 3. jaki jest bilans kosztów Zespołu ratownictwa Medycznego Szpitala Powiatowego w I. z wyszczególnieniem na lata 2018, 2019, 2020 i do końca sierpnia 2021 r.?; 4. jaki jest koszt zarządu wynikający z kontraktowania Zespołów Ratownictwa Medycznego Szpitala Powiatowego w I. z wyszczególnieniem lat; 2018, 2019, 2020 i do końca sierpnia 2021 r.? Odpowiadając na wniosek skarżącego, organ, pismem z dnia [...] r., odmówił udostępnienia rzeczonej informacji. Organ stwierdził, że wnioskodawca domaga się informacji przetworzonej. Wskazano, że udzielenie odpowiedzi na pytania o drobiazgowe dane finansowe i to każdorazowo oddzielenie na lata 2018-2020 i za okres pierwszych 8 miesięcy 2021 r., wymagałoby po stronie Szpitala wykonania odpowiednich analiz, zestawień, podsumowań i zaangażowania w relatywnie czasochłonną pracę kilku pracowników z Działu Finansowego Szpitala. W konsekwencji, zdaniem organu, strona zażądała informacji przetworzonej, a dostęp do niej nie jest niczym nieograniczony. Wymaga wykazania, że informacja ta jest niezbędna pytającemu z punktu widzenia szczególnej istotności dla interesu publicznego. Sam fakt powoływania się przez wnioskodawcę na status radnego nie jest wystarczającą przesłanką dla uzyskania informacji o charakterze przetworzonym. W szczególności, radny nie powinien uzyskiwać informacji przetworzonej w sprawie dotyczącej jego interesów prywatnych. Organ wskazał, że strona współpracuje ze Szpitalem w zakresie świadczenia usług ratownika medycznego, jest zatem zorientowana co do wysokości wynagrodzenia wynikającego z podpisanej umowy. Żądania strony wskazują na prywatny i ściśle finansowy aspekt zainteresowania żądanymi informacjami przetworzonymi. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, jako przedsiębiorca świadczący usługi ratownika medycznego na rzecz Szpitala, jakie znaczenie dla interesu publicznego i to z dodatkowym kwantyfikatorem w postaci "szczególnej istotności", ma zainteresowanie strony pozyskaniem bardzo szczegółowych danych finansowych związanych z pracą ratowników medycznych w Szpitalu, ograniczając się do stwierdzenia, że jest radnym Rady Miejskiej w I. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie żądanej informacji publicznej; 2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 3) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jaki przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji brak jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, o nałożenie na organ grzywny w wysokości uznanej przez Sąd oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącego, wnioskowana przez niego informacja, stanowi informację publiczną, stanowi informację o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne oraz działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotem zapytania były zagadnienia mające związek z interesem publicznym. Ponieważ organ nie udzielił żądanej informacji, dopuścił się naruszenia prawa, nie wydając w tym zakresie decyzji odmownej, w stosunku do której skarżącemu przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania. Odnosząc się do wniosku o nałożenie organowi grzywny, skarżący podniósł, że ratownicy wywiązują się z podpisanych umów i oczekują dialogu i porozumienia, do którego jeszcze nie doszło. Z powodu nieudostępnienia informacji, organ pozostaje w bezczynności., co sprawia, że skarga jest zasadna i konieczna. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 6 września 2021 r. jako bezprzedmiotowego i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ podniósł, że skarżący zażądał udzielenia informacji publicznej przetworzonej i to do realizacji własnych celów prywatnych, jest bowiem przedsiębiorcą, świadczącym usługi na rzecz Szpitala. Wskazano na wysokość rocznego dochodu, uzyskanego przez skarżącego. Organ podniósł, że w sprawie nie znajduje zastosowania powołany przez skarżącego art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bowiem skarżącemu, w sprawach związanych ze sferą jego prywatnych interesów finansowych, względnie interesów grona ratowników medycznych, świadczących usługi na rzecz Szpitala, nie przysługuje dostęp do informacji publicznej przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje też żadnego terminu na wystosowanie przez podmiot pisma o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Niemniej jednak, gdyby pismo z dnia 15 listopada 2021 r. potraktować jako spóźnione, to intencją organu nie była złośliwość w stosunku do strony. Zaangażowanie Szpitala w walkę ze zbliżającą się IV falą COVID-19 w zestawieniu z faktem, że skarżący i tak nie miał prawa dostępu do rzeczonej informacji sprawia, że mamy do czynienia z "uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas, gdy organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, w myśl art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Ponadto, wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dodać należy także, iż w przypadku skargi na bezczynność skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie strona domagała się informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na wstępie należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta definiuje informację publiczną, wskazuje podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, wskazuje ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA 4059/02, opubl. w LEX nr 78063; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. IV SAB/Gl 28/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. II SAB/Bk 70/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawa ta przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co stwierdza art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest to, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż odnosi się do działań podejmowanych przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a Szpital Powiatowy w N. jest takim podmiotem. W ocenie organu, żądana przez skarżącego informacja stanowi natomiast informację przetworzoną, dlatego też odmówiono jej udostępnienia. Postępowanie organu w tym zakresie było jednak nieprawidłowe. Wnioskodawca powinien mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez organ terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. informacji przetworzonej. Zgodnie z tym przepisem – prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca występujący o udzielenie informacji publicznej – na etapie składania wniosku – nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 77/21). Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest zatem ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. W przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego, żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej, powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji, podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią, wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3142/21). Przy czym, należy tu podkreślić, że Sąd w przedmiotowej sprawie, nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, bowiem następuje to w sprawie wszczętej skargą na decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji. Organ winien więc zwrócić się w pierwszej kolejności do strony o wskazanie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w jakim zakresie żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. A następnie, po uzyskaniu odpowiedzi lub upływie terminu na jej udzielenie – wydać decyzję w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej. Nie można zatem uznać za zgodne z u.d.i.p. załatwienie sprawy pismem organu z dnia [...] r., które nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności w przedmiotowej sprawie. Odpowiedź udzielona pismem z dnia 15 listopada 2021 r. nie spełnia bowiem wymogów ustawowych do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Z tych względów należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 września 2021 r. (pkt I. wyroku). Sąd orzekł o niewymierzaniu organowi grzywny, ponieważ uznał, że nie jest to w przedmiotowej sprawie konieczne (pkt II. wyroku). Organ nie wykazał się złą wolą, czy brakiem reakcji na wniosek skarżącego, ale wniosek załatwił nieprawidłowo. Końcowo należy zaznaczyć, że Sąd nie jest uprawniony do zobowiązywania organu do karania pracowników za niezałatwienie sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III.) wyroku.