II SAB/Ol 163/14

Dnia 29 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie prowadzenia robót budowlanych - oddala skargę. Wnioskiem z dnia 17 lutego 2014 r. A. S. (właścicielka nieruchomości położonej przy "[...]" w "[...]") zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej również jako: PINB) o sprawdzenie zgodności wykonania zagospodarowania budynku i działki nieruchomości położonej przy "[...]" w "[...]" zgodnie z zasadami prawa budowlanego. Pismem z dnia 24 lutego PINB poinformował I. D., właścicielkę nieruchomości położonej przy "[...]" w "[...]", że na jej działce zostanie przeprowadzona kontrola w sprawie wykonania robót ziemnych i sposobu odprowadzania wód opadowych. Kolejnym wnioskiem z dnia 24 lutego 2014 r. A. S. zwróciła się do PINB o przyspieszenie interwencji w jej sprawie. W dniu 7 marca 2014 r. pracownik organu dokonał oględzin posesji przy "[...]" w "[...]". Pismem z dnia "[...]" A. S., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do PINB o udzielenie informacji dotyczących nieruchomości położonej przy "[...]" w "[...]", tj.: dotyczących sposobu zagospodarowania powyższej nieruchomości (rzędne terenu, sposób odprowadzania wód opadowych) oraz dotyczących sposobu nawożenia ziemi na powyższą nieruchomość. W dniu 19 marca 2014 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych przez I. D. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dz. nr "[...]" w "[...]", na podstawie decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę, przepisanej decyzją z dnia "[...]" na nowego właściciela działki, a w dniu 21 marca 2014 r., odpowiadając na pismo z dnia 10 marca 2014 r., poinformował A. S., że o sposobie rozstrzygnięcia sprawy zostanie ona poinformowana po jej zakończeniu. W dniu 11 marca 2014 r. (data wpływu do organu) A. S. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na niewłaściwe i niezgodne z prawem działanie PINB w "[...]" w sprawie zalewania jej posesji. Podniosła, że już w piśmie z dnia 17 lutego 2014 r. zwróciła się do organu o rozwiązanie problemu dotyczącego zalewania jej posesji w związku z samowolnym wykonaniem na sąsiedniej posesji, przy "[...]" w "[...]", robót budowlanych w taki sposób, że niewłaściwe podniesienie terenu sąsiedniej działki powoduje przechodzenie wody na jej nieruchomość. Odpowiadając na powyższą skargę (pismo z dnia 4 kwietnia 2014 r.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że fakt niesatysfakcjonujących skarżącą czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji nie świadczy jeszcze o bezczynności PINB i złym wypełnianiu obowiązków ustawowych. Następnie w dniu 14 kwietnia 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na nieruchomości położonej przy "[...]" w "[...]", w wyniku której stwierdzono prowadzenie robót budowlanych niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Postanowieniem z dnia "[...]" PINB wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości "[...]" przy "[...]", a decyzją z dnia "[...]" nałożył na I. D. obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.. W dniu 9 czerwca 2014 r. (data wpływu do organu) A. S. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na działanie PINB polegające na niezałatwieniu jej sprawy w terminie oraz przewlekłość postępowania dotyczącego nie udzielenia na wniosek, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji oraz dokumentów dotyczących robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy "[...]" w "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., uznał skargę za uzasadnioną i wyznaczył PINB w "[...]" 14 dniowy dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku A. S. z dnia 10 marca 2014 r. Pismem z dnia 15 lipca 2014 r., wykonując obowiązek nałożony postanowieniem z dnia "[...]", PINB udzielił A. S. wnioskowanej informacji publicznej. Decyzją z dnia "[...]" PINB w "[...]" zatwierdził projekt budowlany zamienny – "Budynek mieszkalny jednorodzinny" w miejscowości "[...]" przy "[...]" na dz. nr "[...]" i wznowił roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W dniu 13 października 2014 r. (data wpływu do organu) A. S. wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność PINB w "[...]" wskazując, że do dnia wywiedzenia środka zaskarżenia organ nie wydał decyzji w sprawie podjęcia działań w związku z zalewaniem jej nieruchomości położonej przy "[...]" w "[...]" na skutek samowolnie prowadzonych robót ziemnych związanych z nieprzewidzianym w pozwoleniu na budowę ukształtowaniem sąsiedniej posesji przy "[...]". Wskazując na powyższe wniosła o wyznaczenie organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, zobowiązanie organu do wyjaśnienia przyczyn bezczynności oraz wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę PINB w "[...]" wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie z wyrokiem NSA z dnia 24 stycznia 2012r. należy podać, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawężający katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę odnosi się tylko do postępowań w sprawie ich wydania, a wobec tego nie może on mieć zastosowania w innych postępowaniach nawet wówczas, gdy jest to postępowanie do niego zbliżone. Norma ta, to jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będąca przepisem szczególnym w stosunku do normy generalnej z art. 28 k.p.a., zgodnie z powszechnie wypracowanymi metodami wykładni nie może być interpretowana rozszerzająco, tym bardziej że wyraźny sygnał o niestosowaniu przepisu szczególnego w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie jedynie przepisów dotyczących projektu budowlanego, a nie całego postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych. W związku z powyższym, oceniając legitymację strony w postępowaniu o wznowienie robót budowlanych należy odnieść się do normy ogólnej to jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić przy tym należy uwagę, że interes prawny, który musi znajdować swoje potwierdzenie w przepisanych prawa może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania, skoro zgodnie z definicją tego pojęcia jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a więc w efekcie może przejawiać się chociażby w możliwości ograniczenia wykonywania prawa własności (art. 144 k.c.). ( II OSK 2111/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przywołany wyrok Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że legitymacja skarżącej A. S. jako posiadacza działki nr "[...]" w "[...]" nie budzi wątpliwości. Do skarg na bezczynność mają zastosowanie wszelkie unormowania dotyczące warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w tym także art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczający wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Skarżąca taki tryb wyczerpała, w związku z czym jej skarga podlegała rozpoznaniu przez Sąd. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny bada przede wszystkim, czy przed wskazanym w skardze organem toczy się postępowanie, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji lub postanowienia. W sprawach tych sąd nie kontroluje natomiast zgodności z prawem czynności organu w pozostałym zakresie, to jest poza stwierdzeniem powinności organu wydania aktu kończącego toczące się postępowanie. W konsekwencji sąd nie powinien wypowiadać żadnych ocen odnoszących się do dotychczasowych rozstrzygnięć, ale również odnośnie sposobu załatwienia sprawy w przyszłości. Skarga ta dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zatem ocena jej zasadności sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ ten nie podjął nakazanego prawem działania, a więc czy nie wydał aktu albo nie dokonał czynności, do których był zobowiązany. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", do którego skarżąca kierowała swoje pisma w sprawie robót budowlanych realizowanych na nieruchomości przy "[...]", dz. nr "[...]", w "[...]", nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje natomiast, stosownie do art. 84a ust. 1: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie dopuszczenia do stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych. Swoje zadania w tym zakresie organy nadzoru budowlanego wykonują z urzędu, taki też charakter mają prowadzone w tym zakresie postępowania administracyjne, o czym zresztą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia "[...]" poinformował A. S. W tej sytuacji pismo z dnia 17 lutego 2014 r., i kolejne pisma skarżącej, PINB w "[...]" traktował jako informacje o podejrzeniu naruszenia przepisów praw budowlanego. Analiza akt sprawy dowodzi, że na te informacje organ reagował w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Mianowicie, w dniu 7 marca 2014 r. pracownik organu dokonał oględzin posesji przy "[...]" w "[...]". W dniu 19 marca 2014 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dz. nr "[...]" w "[...]". Pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącą, że brak jest podstaw do jego interwencji bowiem działania PINB nie mają cech dowolności, a organ nie jest bezczynny. Wobec powyższego PINB w "[...]" po raz kolejny przeprowadził kontrolę na nieruchomości położonej przy "[...]" w "[...]", w wyniku której stwierdzono prowadzenie robót budowlanych niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Następnie, postanowieniem z dnia "[...]" wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości "[...]" przy "[...]", a decyzją z dnia "[...]" nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższe okoliczności niezbicie wskazują, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności, bowiem podjął stosowne czynności kontrolne, a następnie rozstrzygał merytorycznie w tej sprawie. W reakcji zaś na zarzuty dotyczące bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, uwzględniając postanowienie z dnia "[...]", PINB udzielił skarżącej wnioskowanej informacji. Zaś w sprawie przecieku wody z działki nr "[...]" na jej posesję toczy się postępowanie w przedmiocie uregulowania stanu wody na gruncie, a Wójt został zobowiązany przez SKO do zakończenia rzeczonego postępowania w terminie jednego miesiąca. Zatem prawna ocena tej okoliczności i ewentualnie jej konsekwencji prawnych wykracza poza właściwość rzeczową PINB w "[...]" w sprawie administracyjnej w przedmiocie (nie)zgodności robót budowanych z zatwierdzonym projektem budowlanych na działce nr "[...]" w "[...]". Ta okoliczność z kolei ma istotne znaczenie, albowiem celem i sensem uregulowania zawartego w art. 149 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, jest zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, czyli polecenie przez sąd organowi załatwienia sprawy administracyjnej bez wskazywania w jaki sposób winno to nastąpić tzn. bez określenia czy organ ma uwzględnić żądanie strony, czy mu odmówić, a jedynie polecenie załatwienia sprawy Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" nie pozostawał w sprawie " robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o decyzji Nr "[...]" Starosty "[...]" z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę przeniesionej na nowego inwestora decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" " - jak stanowi osnowa skargi - w bezczynności, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i zastosowania art. 149 p.p.s.a., tj. zobowiązania do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.