II SAB/Ol 167/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w rozpoznaniu wniosku z dnia "[...]" o udostępnienie informacji publicznej I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu J. W. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu 12 października 2014r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego (dalej jako: "organ") w załatwieniu jego wniosków z dnia 6 stycznia i 18 czerwca 2014r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie warunków socjalno-bytowych osadzonych. Skarżący domagał się zobowiązania organu do wskazania częstotliwości kąpieli, sposobu jej przeprowadzania, wyposażenia łaźni oraz wskazania czy kąciki sanitarne w celach spełniają wymogi związane z ich niekrępującym użytkowaniem. Skarżący podał, że z wnioskiem o takiej treści wystąpił do organu w dniu 6 stycznia 2014r. i 18 czerwca 2014r. Zarzucił, że organ nie podjął żadnej czynności w sprawie i przez to pozostaje w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że z analizy dzienników korespondencyjnych Zakładu Karnego za 2014r. wynika, że do organu nie wpłynęły wnioski skarżącego z dnia 6 stycznia i 18 czerwca 2014r. o udostępnienie informacji wymienionych w skardze. Organ wniósł na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. wyjaśnień z dnia 23 października 2014r.: R. M. – starszego inspektora ds. administracyjnych, na okoliczność braku wpływu wymienionych wniosków do organu; B. W. – kierownika działu ewidencji, na okoliczność, iż skarżący nigdy nie przebywał w ZK oraz wyjaśnień A. K. z dnia 30 października 2014r. – starszego inspektora ds. organizacyjno-prawnych, na okoliczność, że w 2014r. nie wpłynęły do ZK żadne wnioski, czy też prośby skarżącego. Podniesiono, że ponieważ przed wniesieniem skargi skarżący nie zwrócił się z wnioskiem w jakiejkolwiek formie, brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności co do jego rozpoznania. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 4 listopada 2014r. skargi zawarte w piśmie z dnia 12 października 2014r. na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 stycznia 2014r. i bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 czerwca 2014r. zostały rozdzielone, na zasadzie art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 stycznia 2014r. zarejestrowana została pod sygnaturą akt II SAB/Ol 166/14 i odrzucona postanowieniem z dnia 17 marca 2015r. wobec nieuiszczenia wpisu sądowego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 18 czerwca 2014r. Pismem procesowym z dnia 14 kwietnia 2015r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu podtrzymał skargę. Wniósł o: zobowiązanie organu do przedłożenia do akt sprawy dzienników korespondencyjnych, dziennika próśb oraz skorowidza - prowadzonych przez organ, obejmujących styczeń i czerwiec 2014r.; przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dokumentów dostarczonych przez organ na okoliczność, iż wskazane przez skarżącego wnioski były faktycznie składane; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz przyznanie pełnomocnikowi od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych z uwagi na fakt, że koszty te nie zostały uregulowane przez skarżącego ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że sformułowany przez organ zarzut nieprzebywania skarżącego w ZK zmierza bezpodstawnie do uzależnienia udzielenia informacji od wskazania interesu prawnego. Stwierdził, że nie można wykluczyć, iż w przyszłości skarżący zostanie skierowany do tego zakładu, gdyż zmieniał już miejsce odbywania kary pozbawienia wolności. Podkreślono, że możliwość przeniesienia skazanego do innego zakładu karnego przewiduje art. 100 kkw. Za niewystarczające pełnomocnik uznał przedłożenie przez organ pisemnych wyjaśnień pracowników na okoliczność braku wpływu wniosków. Podniósł, że zasada bezpośredniości w postępowaniu dowodowym wymaga, aby okoliczności te były ustalone w oparciu o rejestry. Zaznaczono, że nie ma żadnych przeciwwskazań, aby organ złożył do akt sprawy oryginały lub poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dzienników korespondencyjnych, dziennika próśb oraz skorowidza za styczeń i czerwiec 2014r. Poza tym w ocenie strony skarżącej, nawet gdyby skarżący nie złożył wcześniej wniosku o udostępnienie informacji podanych w skardze, to samą skargę z dnia 12 października 2014r. organ winien potraktować zarówno jako wniosek o udzielenie informacji publicznej i jako skargę. Zarzucono, że organ do dnia dzisiejszego nie podjął żadnej z czynności wymienionych w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo że od złożenia skargi (traktowanej jako wniosek o udzielenie informacji publicznej) minęło już pół roku. Stwierdzono, że ewentualny brak złożenia wcześniejszego wniosku sensu stricte może co najwyżej rzutować na rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Na rozprawie w dniu 7 maja 2015r. Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia do dnia 21 maja 2015r. i zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia uwierzytelnionych kserokopii dzienników korespondencji oraz dziennika próśb i skorowidza ZK za okres od 18 czerwca 2014r. do 18 lipca 2014r. W dniu 12 maja 2015r. pełnomocnik organu przedłożył uwierzytelnione kopie żądanych dzienników i skorowidza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a"). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Podnieść należy, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 782), dalej jako: "u.d.i.p.", stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, na podstawie którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 tej ustawy został wskazany przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego). Cytowana ustawa przyjęła jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust.1, że przysługuje ona każdemu, do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 ust.1 i art. 13 i 14 u.d.i.p. sposoby realizacji tego prawa. Ustawa ta reguluje udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 u.d.i.p.), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, LEX nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, udostępniona informacja nie odpowiada treści zawartego we wniosku żądania lub organ odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Przede wszystkim jednak, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy stwierdzić, czy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Stosownie do art. 10 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. W takim przypadku złożenie wniosku jest warunkiem realizacji prawa do informacji publicznej. Ustawodawca postanowił także w art. 10 ust. 2 powołanej ustawy, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie zawsze zatem konieczne jest złożenie wniosku w formie pisemnej. Zawsze jednak żądanie udostępnienia określonej informacji publicznej musi być organowi skutecznie przedstawione. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 czerwca 2014r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym w skardze. Przy czym w sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy skarżący wystąpił rzeczywiście z takim wnioskiem i czy organ pozostaje w zwłoce w udostępnieniu żądanych w skardze informacji. Organ zaprzeczył bowiem, aby do ZK wpłynęło w 2014r. jakiekolwiek podanie skarżącego. Organ wyjaśnił przy tym, że w tym czasie skarżący nie był osadzony w ZK, ale odbywał karę pozbawienia wolności w innym zakładzie. W ocenie Sądu argument ten miał na celu jedynie wyjaśnienie, że skarżący nie mógł przekazać wskazanego wniosku administracji ZK, ale wniosek musiał wpłynąć z zewnątrz, co zostałoby odnotowane w podanych rejestrach. Skarżący i jego pełnomocnik nie zanegowali faktu braku wpływu do organu wymienionego wniosku, nie przedstawili także jakichkolwiek dowodów potwierdzających złożenie wniosku. Nie wyjaśniono kiedy i w jaki sposób skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia 18 czerwca 2014r., który powołuje w skardze i którego domaga się załatwienia. Nie można więc określić czy skarżący w ogóle skutecznie wystąpił z takim wnioskiem i ewentualnie na jakim etapie wystąpiły nieprawidłowości w jego doręczeniu adresatowi. Z dołączonych do odpowiedzi na skargę oświadczeń pracowników Zakładu Karnego, potwierdzonych przedłożonymi kserokopiami żądanych przez pełnomocnika skarżącego dzienników i skorowidza ZK wynika, że brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wystąpieniu skarżącego do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji. W związku z tym nie sposób przypisać organowi zwłoki w załatwieniu wniosku. Organ nie mógł pozostawać w bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji ze względu na brak skutecznego przedstawienia mu wniosku w tym przedmiocie. Wbrew przekonaniu skarżącego wniesiona skarga nie może zostać jednocześnie zakwalifikowana jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego, jak już zaznaczono na wstępie, jest ocena legalności wykonywania przez organy administracji publicznej powierzonych zadań. Wniesienie skargi musi tym samym zostać poprzedzone postępowaniem przed organem administracji publicznej, które ma być przedmiotem oceny sądu. Jak już wskazano, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej przed danym organem inicjuje wniosek strony adresowany konkretnie do tego organu. Adresat podania jest związany jego treścią. Przez to i sąd administracyjny musi uwzględniać treść wniosku przy rozpatrywaniu skargi. Zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgłoszony uprzednio organowi determinuje następnie zakres postępowania sądowego. Skarga nie może więc modyfikować wniosku, a tym bardziej zastępować samego wniosku. Te dwie czynności (wniosek o udostępnienie informacji publicznej i skarga na bezczynność w jej udostępnieniu) podlegają odrębnej procedurze i są adresowane do różnych podmiotów. Okoliczność, że skarga musi być wniesiona za pośrednictwem organu nie oznacza, że organ jest związany zawartym w skardze żądaniem. Organ ma bezwzględny obowiązek przekazania skargi sądowi administracyjnemu wraz z aktami sprawy i stanowiskiem co do jej zasadności (54 § 2 p.p.s.a.). Dysponentem skargi jest sąd administracyjny, zaś datą zaskarżenia jest dzień nadania skargi do właściwego organu, którego bezczynność ma być przedmiotem skargi. W takiej sytuacji niemożliwa jest akceptacja stanowiska strony skarżącej, że skarga na bezczynność może stanowić jednocześnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż w takiej sytuacji w dniu wniesienia skargi nie istnieje jeszcze przedmiot zaskarżenia. Nie można mówić bowiem o bezczynności w sytuacji, gdy nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia wniosku. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika, ustanowionego skarżącemu na zasadzie prawa pomocy, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 490).