II SAB/Ol 171/14

Dnia 30 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Prezydenta w udzieleniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta do rozpoznania wniosków skarżącej M. H. o udostępnienie informacji publicznej z dnia "[...]", z dnia "[...]", z dnia "[...]", z dnia "[...]", z dnia "[...]" oraz wniosku z dnia "[...]" w zakresie pytań: "Chciałabym w związku z tym zapytać Pana Prezydenta ile kosztowały zamówione do tej pory przez "[...]" analizy, ekspertyzy i opracowania różnego typu?", "W związku z odmową uzupełnienia dokumentu "Opracowanie raportów" przez "[...]", byłabym zobowiązana gdyby Pan Prezydent lub Pan K. N., prezes spółki A, zechcieli udostępnić mi kopię egzemplarza będącego z pewnością w posiadaniu spółki A"; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że M. H. Przewodnicząca Sekcji A Stowarzyszenia A pismem z dnia 5 grudnia 2013r. zwróciła się do Prezydenta A o odpowiedź na 18 pytań z zakresu informacji publicznej. Sformułowano m.in. takie pytania jak: "Kto i w jakim celu zadecydował o usunięciu z oficjalnego portalu spółki MPEC odnośnika i informacji o Klastrze "A"? Dlaczego spółka MPEC nie eksponuje, a wręcz ukrywa swoją przynależność do Klastra ciepłowniczego?". Pismem z dnia 24 grudnia 2013r. Prezydent A udzielił stronie odpowiedzi na 16 pytań, natomiast co do dwóch pytań organ stwierdził, że należy je zakwalifikować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystania i dlatego nie można tych informacji udzielić w trybie zwykłym. Kolejnymi pismami z dnia 20 grudnia 2013r. i 13 stycznia 2014r. M. H. Przewodnicząca Sekcji A Stowarzyszenia A zwróciła się do Prezydenta A o udzielenie informacji publicznej w zakresie kolejnych pytań przedstawionych we wnioskach. W odpowiedzi Prezydent A w pismach odpowiednio z dnia 7 stycznia 2014r. i 27 stycznia 2014r. stwierdził, że wnioskodawczyni występuje jako reprezentant Stowarzyszenia A. W swoim piśmie zaś z dnia 30 grudnia 2013r. skierowanym do spółki A rzeczone Stowarzyszenie poinformowało, że M. H. jest jego członkiem. W związku z tym organ uznał, że wnioski Stowarzyszenia nie spełniają warunków formalnych i wezwał je do uzupełnienia braków przez przedłożenie odpowiednio wypełnionego wniosku (załączając wzór wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej) wraz ze stosownym pełnomocnictwem dla M. H. do występowania w imieniu Stowarzyszenia A. Dodatkowo w piśmie z dnia 27 stycznia 2014r. wskazano, że z uwagi na fakt, iż pisma Stowarzyszenia publikowane są na portalu A, zawierają wcześniej uzyskane informacje publiczne, a ich treść jest przekazywana także do radnych Miasta A, a także do Gazety A, Gazety B i innych mediów, zastosowanie znajdują przepisy Rozdziału 2a ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, a więc wnioski Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, powinny być składane na odpowiednim formularzu. Następnie pismami z dnia 13 stycznia 2014r. i 23 stycznia 2014r. oraz 24 stycznia 2014r. M. H. zwróciła się do Prezydenta A o udostępnienie kolejnych informacji, głównie w postaci ściśle określonych dokumentów (np. uchwały Rady Miasta A w sprawie wyrażenia zgody na objęcie wnioskowanego terenu granica mi A.). Tym razem przy oznaczeniu wnioskodawcy, nie podano nazwy rzeczonego stowarzyszenia, a jedynie imię i nazwisko M. H. W odpowiedzi pismami z dnia 10 lutego, 12 lutego i 27 lutego 2014r. Prezydent A podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w poprzednich pismach, że co do wnioskowanych informacji zastosowanie mają przepisy dotyczące udostępniania informacji publicznej do ponownego wykorzystywania. W związku z tym nie można ich udzielić w z trybie zwykłym Pismem z dnia 14 września 2014r. M. H. wywiodła skargę na bezczynność Prezydenta A w sprawie rozpoznania ww. 6 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W skardze strona zarzuciła wspomnianemu organowi naruszenie przepisów: 1. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez stronę przeciwną, wbrew wyrażonemu tym przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu żądania udostępnienia informacji publicznej oraz wbrew faktycznej woli wnioskodawcy, jakoby żądana informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji publicznej; 1. art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisów dotyczących ponownego wykorzystywania informacji publicznej, podczas gdy we wnioskach z: 5 grudnia 2013 r., 20 grudnia 2013 r., 13 stycznia 2014 r., 13 stycznia 2014r., 23 stycznia 2014 r., 24 stycznia 2014 r. wyraźnie wskazano, że skarżąca żąda udostępnienia informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej (rozdział 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej); 3. art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz wolności rozpowszechniania informacji. Skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie wykonania w/w wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, że strona przeciwna zdaje się nie dostrzegać tego, iż inny jest przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej a inny prawa do informacji publicznej do ponownego wykorzystywania, które nie może ograniczać konstytucyjnego prawa do uzyskiwania przez obywateli informacji o działaniach organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślono, że skoro z postępowania skarżącej wynika wprost, iż uzyskana informacja będzie ponownie wykorzystywana, to zasadnym jest zastosowanie trybu z Rozdziału 2a udip. Z tych względów wnioski Stowarzyszenia i skarżącej powinny być złożone na odpowiednim formularzu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782.), u.d.i.p. mają zastosowanie w przypadku zaistnienia dwóch przesłanek: natury podmiotowej i przedmiotowej a mianowicie, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej i jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości to, że organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest organem włądzy publicznej, o którym mowa w art. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Bezsprzecznie zatem Prezydent Olsztyna jako organ włądzy publicznej jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznych, jeśli znajdują się one w jego posiadaniu. Należało zatem kolejno zbadać, czy informacja, o udostępnienie której zwróciła się skarżąca, jest informacją o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., w którym wymienione są kategorie informacji, podlegających udostępnieniu. Nie jest to jednak katalog zamknięty. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p. (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2004 r., str. 153 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Informację publiczną stanowi zatem treść dokumentów wytworzonych przez podmiot będący organem administracji publicznej. Ponadto informację publiczną stanowi treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez podmiot władzy publicznej niezależnie od tego, od kogo dokumenty te pochodzą. Żądane przez stronę informacje posiadają walor informacji publicznych. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i zawierają informację o sprawach publicznych. Skoro w sprawie została spełniona podmiotowa i przedmiotowa przesłanka należało dokonać oceny, czy strona przeciwna pozostaje w zarzucanym jej stanie bezczynności. Zważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany ma obowiązek załatwić wniosek w sposób ustawowo przewidziany, a więc albo dokonać czynności materialno – technicznej udostępnienia informacji albo wydać jedno z rozstrzygnięć, przewidzianych w u.d.i.p. Tymczasem organ udzielił wnioskowanych informacji co do 16 pytań sformułowanych w piśmie z dnia 5 grudnia 2013r. Co do pozostałych dwóch pytań sformułowanych w tym piśmie oraz co do wszystkich pytań zamieszczonych w pozostałych pismach wskazał na fakt zamieszczania uzyskanych informacji na portalu internetowym i przekazywania ich innym podmiotom. Wobec tego uznano, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Rozdziału 2 a u.d.i.p. i wezwano wnioskodawczynię do złożenia wniosków na odpowiednim formularzu (wniosek o ponowne wykorzystanie informacji publicznej), pod rygorem pozostawienia wniosków bez rozpoznania. Ponadto w odpowiedzi na wnioski sygnowane nazwiskiem strony i nazwą Stowarzyszenia, której ona jest członkiem, organ powołał się na brak umocowania M. H. do działania w imieniu Stowarzyszenia A. W ocenie Sądu pozostawienie przez organ rzeczonych wniosków bez rozpoznania, z powołaniem się na przepisy art. 2a u.d.i.p., było nieuprawnione. Rzeczą oczywistą jest, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania jest prowadzone odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 ustawy), ma bowiem sformalizowany charakter. W tej sytuacji wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zakwalifikowania rzeczonych wniosków jako złożonych w trybie przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. Dostrzec należy w tym kontekście, że prawo do informacji publicznej i prawo do ponownego wykorzystywania tej informacji to dwa różne prawa, o odmiennym charakterze. Pierwsze z nich to niewątpliwie prawo wolnościowe – konstytucyjnie gwarantowane prawo obywateli i innych podmiotów do pełnej wiedzy o działaniach władzy publicznej. Drugie natomiast, to rodzaj prawa gospodarczego, prawa o wymiarze ekonomicznym, prawa do tworzenia wartości dodanej w oparciu informacje publiczne, gromadzone przez sektor publiczny. Wprowadzenie, przewidzianego w art. 23a ust. 1 u.d.i.p., prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej w żaden sposób nie ogranicza realizacji prawa dostępu do takiej informacji. Wzajemna relacja tych trybów polega na tym, że informacja publiczna zawsze podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych przez ustawę a dopiero, gdy z treści wniosku wynika zamiar jej wtórnego, gospodarczego wykorzystywania, organ ma podstawę do stosowania trybu przewidzianego w rozdziale 2a u.d.i.p. Przy czym ponowne wykorzystanie informacji publicznej nie narusza prawa dostępu do informacji ani wolności jej rozpowszechniania (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., LexisNexis 2012r.). W kwestii odmiennego charakteru obu tych praw wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyrokach z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 430/13 i z dnia 26 czerwca 2013 r. I OSK 520/13. Na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej (kontrola władz publicznych, transparentność władzy) i jej ponownego wykorzystywania (rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw UE) wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 520/13. Stanowisko to w pełni zasługuje na aprobatę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, treść art. 23a u.d.i.p. należy odczytywać przy zastosowaniu wykładni celowościowej a nie tylko gramatycznej, ta ostatnia bowiem doprowadziłaby do tezy, że ponowne wykorzystanie informacji poprzez rozpowszechnienie jej w prasie lub innych mediach jest już ponownym wykorzystaniem informacji publicznej. Teza taka jest z gruntu błędna i prowadziłaby do niepożądanych praktyk ograniczania prawa do dostępu do informacji publicznej. (por. B. Banaszak, M. Bernaczyk "Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu otartego rządu" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 4/2012 str.29). Z treści wniosków składanych w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wynikało, że wnioskodawczyni zamierza wykorzystywać udostępniane informacje dla celów gospodarczych czy naukowych. Z prowadzonej z organem korespondencji wynika natomiast, że wnioskodawczyni nie zajmuje się pozyskiwaniem i przetwarzaniem danych w celach tworzenia opracowań i publikacji oraz nie zamierza ponownie wykorzystywać udostępnionych jej informacji. Sam fakt, na który się powołuje strona przeciwna, że dane przez nią udostępniane są publikowane na portalu internetowym nie przesądza o tym, że wnioski składane w rozpoznawanej sprawie winny być rozpatrywane na podstawie przepisów rozdziału 2a u.d.i.p. Organ zobligowany był zatem do ich rozpoznania w trybie zwykłym przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego jednak nie uczynił. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Przy czym w sprawie dotyczącej bezczynności Sąd nie przesądza o merytorycznym załatwieniu sprawy. Orzeczenie wydane na podstawie w/w art. 149 § 1 p.p.s.a. odnosi tyko ten skutek, że organ ma obowiązek rozpoznać zgodnie z przepisami u.d.i.p. wnioski M. H.. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt, że skarżąca w swoich pismach obok swojego imienia i nazwiska podawała dane dotyczące jej funkcji w Stowarzyszeniu A. Z ich treści wynikało bowiem, że wnioskuje ona o dostęp do informacji publicznej jako osoba fizyczna, a nie w imieniu Stowarzyszenia. Wynika to w szczególności z pisma z dnia 13 stycznia 2014r., w którym podkreśliła ona, że jest obywatelką Rzeczypospolitej, mieszkanką A a jej działania są wyrazem obywatelskiej postawy i obywatelskiej inicjatywy. Z uwagi na rozpoznanie wniosku strony z dnia 5 grudnia 2013r. w przedmiocie 16 pytań, Sąd w tym zakresie w pkt 2 skargę oddalił Jednocześnie Sąd orzekł w pkt 3, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ nie zignorował wniosków strony; podejmował czynności i choć nie były one prawidłowe, to nie można uznać, by w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono w pkt 4 na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego, obejmujące wpis od skargi i koszty zastępstwa prawnego.