II SAB/Ol 172/14

Dnia 13 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi S. N. na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w sprawie uregulowania sytuacji pojazdu odrzuca skargę. Starosta wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze skargą na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w sprawie przejęcia przez ten organ pojazdu marki [...], nr identyfikacyjny [...] w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. Wyjaśnił, że w dniu 10 kwietnia 2011 r. pojazd ten został usunięty z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (dalej zwanej: u.p.r.d.), a następnie nie odebrany z parkingu. Ponieważ pojazd nie był zarejestrowany w żadnym kraju należącym do Unii Europejskiej, stosownie do zapisu art. 130a ust. 10b u.p.r.d. należało przekazać go właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celnego. Pismem z dnia 29 października 2012 r. przekazano ww. pojazd Naczelnikowi Urzędu Celnego (dalej zwany: Naczelnikiem) lecz organ ten uznając się za niewłaściwy w sprawie wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OW 227/12) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że organem właściwym w sprawie przejęcia w celu uregulowania sytuacji pojazdu zgodnie z przepisami prawa celnego jest Naczelnik Urzędu Celnego. Podkreślono, że do skarżącego wpłynęła decyzja Naczelnika z dnia [...] nr [...], w której orzeczono, wbrew ustaleniom NSA wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z 16 kwietnia 2013 r., o wspólnotowym statusie towaru w postaci pojazdu marki [...]. Ponieważ Naczelnik, w ocenie skarżącego, nie przyjął przedmiotowego pojazdu celem uregulowania jego sytuacji, Starosta w dniu 17 czerwca 2014 r. wystąpił do Dyrektora Izby Celnej z zażaleniem, w trybie art. 37 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego, na niezałatwienie sprawy w terminie. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej uznał je za nieuzasadnione. W motywach rozstrzygnięcia organ ten skupił się jedynie na wyjaśnieniu zasadności motywów decyzji Naczelnika określającej status celny przedmiotowego pojazdu jako towaru wspólnotowego. Nie odniósł się natomiast organ do ustaleń postanowienia NSA z 16 października 2013 r. W ocenie Dyrektora poprzez wskazaną decyzję organu I instancji dotyczącą określenia statusu celnego pojazdu został zrealizowany cel w postaci: "uregulowania sytuacji zgodnie z prawem celnym", z czym nie zgadza się strona skarżąca. Starosta wyjaśnił, że po wejściu w życie z dniem 4 września 2010 r. ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018, ze zm.) ustawodawca uregulował tryb postępowania z pojazdami usuniętymi z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 i 2 i nieodebranymi z parkingu. Poszczególne ustępy 10, 10a, 10c i następne do ust. 10l tego przepisu określają sposób postępowania z pojazdami przez starostę. Dotyczy to jednak tylko pojazdów zarejestrowanych w krajach Unii Europejskiej, gdyż dla pojazdów nie zarejestrowanych w takim kraju ustawodawca przewidział inny tryb postępowania określony w ust. 10b tzn. przekazuje się taki pojazd właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celnego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego. Z takim pojazdem Starosta miał doczynienia w tej sprawie, gdyż pojazd nie był zarejestrowany w żadnym z krajów Unii Europejskiej. W ocenie Starosty decyzja Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] orzekająca o wspólnotowym statusie przedmiotowego pojazdu nie wyczerpuje dyspozycji art. 130a ust. 10b u.p.r.d., gdyż nie określono w niej takich aspektów jak: status celny, ewentualne obciążenia finansowe (np. podatek akcyzowy), a przede wszystkim uregulowanie jego sytuacji własnościowej przy zastosowaniu regulacji prawa celnego, jak czyni to starosta w odniesieniu do pojazdów zarejestrowanych w UE, stosując przepisy prawa o ruchu drogowym. Nadto skarżący podniósł, że Naczelnik orzekając o wspólnotowym statusie celnym wskazanego pojazdu nie zmienił jego sytuacji, gdyż pojazd nadal nie jest zarejestrowany w żadnym kraju UE, więc nadal spełnia przesłanki z art. 130a ust. 10b u.p.r.d. Naczelnik mimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 130a ust. 10b u.p.r.d. nie przejął od skarżącego pojazdu marki [...] o wskazanych nr [...], wobec czego skarga na niezałatwienie sprawy w terminie jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Celnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania, w ramach którego po otrzymaniu postanowienia NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. I OW 227/12, decyzją z dnia [...] potwierdził wspólnotowy status wymienionego pojazdu. W dniu 10 stycznia 2014 r. do Naczelnika wpłynęło pismo prowadzącego parking A.P., prowadzącego działalność [...] w sprawie przyznania wynagrodzenia za przechowywanie wskazanego pojazdu. Naczelnik pismo to przekazał Staroście lecz ten ponownie pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. przekazał do załatwienia wymieniony wniosek uznając, że nie jest on właściwym rzeczowo organem do jego rozpoznania. Wobec ponownego negatywnego sporu kompetencyjnego w przedmiocie wskazania właściwego organu, wystąpiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. I OW 38/14 wskazał Starostę jako właściwy organ w sprawie rozpoznania wniosku A.P. w sprawie przyznania wynagrodzenia za holowanie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi. Organ wyjaśnił, że pomimo takiego rozstrzygnięcia Starosta wystąpił z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, które postanowieniem Dyrektora Izby Celnej z dni [...] uznane zostało za nieuzasadnione. Na postanowienie to została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który postanowieniem z dnia 15 września 2014 r. sygn. II SA/Ol 926/14 odrzucił skargę, wskazując, że postanowienia organu odwoławczego wydane w trybie art. 37 kpa. nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi Naczelnik Urzędu Celnego wyjaśnił, że przedmiotem postępowania, które zainicjowano przed nim było uregulowanie sytuacji samochodu osobowego marki [...], usuniętego z drogi. Pojazd został wyrejestrowany z niemieckich rejestrów i nie figuruje w nich jako utracony oraz nie został ponownie zarejestrowany ani w Polsce, ani w innym kraju członkowskim Unii Europejskiej. Naczelnik w postepowaniu celnym wobec osoby nieznanej ustalił decyzją z dnia [...], na podstawie przekazanych mu dokumentów, że ww. pojazd posiada status wspólnotowy, wobec czego osiągnięty został cel wynikający z przepisu art. 130a ust. 10b u.p.r.d. Decyzja ta została przekazana Staroście w dniu 29 sierpnia 2013 r., jak też stała się ostateczna z dniem 9 września 2013 r. Dalsze czynności związane z wystąpieniem do Sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu winien wykonać Starosta stosownie do zapisu art. 130a ust. 10 u.p.r.d. W ocenie organu doszło do uregulowania sytuacji pojazdu zgodnie z przepisami wspólnotowego prawa celnego, bowiem zgodnie z art. 313 ust. 1 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, wszystkie towary znajdujące się na obszarze celnym wspólnoty uznaje się za towary wspólnotowe, chyba że potwierdzono, że nie mają one statusu wspólnotowego. Pojazd był zarejestrowany wcześniej na terenie Wspólnoty, posiadał dokumenty rejestrowe i został zajęty na terenie Wspólnoty. Fakt wyrejestrowania pojazdu nie może dowodzić, ze stracił on swój status wspólnotowy, zwłaszcza że znajdował się na terenie Wspólnoty. Przejęcie pojazdu, wobec którego nie ciążą należności celne i podatkowe z tytułu importu, a w związku z przemieszczeniem pojazdu na teren RP nie można ustalić osoby zobowiązanej do uiszczenia należnego podatku akcyzowego, a następnie jego zwrot po potwierdzeniu wewnątrzwspólnotowego statusu auta jest nieuzasadnione. Nadto podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem o sygn. I OW 38/14 wskazał Starostę jako właściwy organ w sprawie powstałych kosztów holowania i przechowywania pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: W pierwszym rzędzie wskazać pozostaje, że merytoryczne badanie zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz zbadanie legitymacji skarżącego tj. Starosty do wniesienia skargi na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych prezentowany jest konsekwentnie pogląd, że stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do rozpoznania określonej sprawy i wydania decyzji administracyjnej. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ww. ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność organu tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (pkt 4a) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 49). W rzeczonej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na rozstrzygnięcie wydawane w trybie art.130a ust. 10b oraz art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1137, ze zm), zgodnie z którymi w pierwszym przypadku, jeżeli pojazd usunięty w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 nie jest zarejestrowany w żadnym z państw członkowskich Unii Europejskiej, przekazuje się go właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu celnego w celu uregulowania jego sytuacji zgodnie z przepisami prawa celnego, oraz w drugim, gdy koszty związane z usuwaniem, przechowaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postepowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W sprawie istotna pozostaje kwestia legitymacji skargowej skarżącego Starosty, zwłaszcza w kontekście zapisu art. 130a ust.5f u.p.r.d. W ocenie składu orzekającego Sądu należało stwierdzić, ż Starosta nie podsiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji rządowej tj. Naczelnika Urzędu Celnego w oparciu o zapis art. 50 § 1 ustawy ppsa. Zgodnie z treścią tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Komentowana norma określa podmioty legitymowane do wniesienia skargi, przy czym uprawnienie takie przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach prawa a jego istotą jest jego związek z konkretną normą prawa. Stwierdzenie istnienia interesu wymaga ustalenia związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa. Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 212 maja 2011 r. sygn. I OSK1043/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes musi być interesem własnym oraz indywidualnym. Z uwagi na te elementy interesu prawnego legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie posiadają organy, które orzekały w sprawie i to niezależnie od tego, w której instancji. Przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją nie dotyczy bowiem interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tego interesu w rozumieniu art. 28 kpa. i art. 50 § 1 ustawy ppsa., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1648/07, dostępny CBOSA). Pozostaje wskazać, że nałożonych na organ zadań z zakresu administracji nie można utożsamiać z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. I OSK 521/05, postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. II FSK 43/05, dostępne CBOSA). Poza tym skoro stosownie do art. 7 konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, to organ administracji publicznej - z powodu braku odnoszącej się do niego przepisu szczególnego przyznającego albo odmawiającego legitymacji skargowej przed sądem administracyjnym - nie może wywodzić uprawnienia do podejmowania określonego, nieumocowanego prawnie, działania z przepisów ogólnych wyznaczających zakres zadań organu (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 282/10, dostępny w CBOSA). W rezultacie przyznanie organowi administracji publicznej statusu skarżącego nie może wynikać z interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. I art. 50 § 1 ustawy ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu uchwały składu 7 Sędziów z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115) wyraził pogląd że "Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Co więcej w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej." Wyrażony pogląd nie stracił na aktualności po reformie sądownictwa administracyjnego. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość późniejszego dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r. sygn. OSK 1017/04, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. I OSK 521/05, dostępne CBOSA). Reasumując nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że Starosta realizujący zadania polegające na usuwaniu pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, realizuje zadania należące do zadań własnych powiatu, co nie oznacza, że posiada interes prawny w złożeniu skargi na bezczynność organu administracji publicznej zobowiązanego do podjęcia działań w oparciu o treść art. 130a ust. 10b u.p.r.d. Na marginesie należy jedynie wskazać, że zarzut bezczynności Naczelnika nie zasługuje na aprobatę w oparciu o przedstawiony stan faktyczny sprawy. Wynika z niego, że po wydanym, na skutek sporu kompetencyjnego w jakim pozostawał ze Starostą, postanowieniu NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r sygn. I OW 227/13, Naczelnik podjął stosowne działania i decyzją z dnia [...] orzekł o potwierdzeniu wspólnotowego statusu towaru w postaci samochodu osobowego marki [...] o stosownym nr identyfikacyjnym [...]. Skarżącemu pozostaje nadto wyjaśnić, wbrew zarzutom skargi, że po orzeczeniu o wspólnotowym statusie wskazanego pojazdu, Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnym postanowieniu z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. I OW 38/14 stwierdził, że organem właściwym w przedmiocie rozpoznania wniosku A.P. w sprawie przyznania wynagrodzenia za holowanie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi jest Starosta. Orzeczenie to jako organ właściwy wskazuje skarżącego, zatem nie może on wbrew stanowisku NSA podejmować działań zmierzających de facto do pominięcia, wyeliminowania tego rozstrzygnięcia poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu, który nie został wyznaczony do rozpoznania wniosku i załatwienia sprawy. Takie rozstrzygnięcie NSA oznacza także, wbrew zarzutom skargi, że Naczelnik Urzędu Celnego prawomocnie orzekł o statusie wspólnotowym towaru - ww. pojazdu, zaś kolejne kwestie związane z usunięciem pojazdu oraz poniesieniem kosztów z tym związanych należą już do rozstrzygnięcia Starosty. Dlatego też de facto wniesiona skarga na bezczynność dotyczy bezczynności nie Naczelnika Urzędu Celnego lecz bezczynności Starosty w rozpoznaniu sprawy, stosownie do wskazań wynikających z postanowienia NSA z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. i OW 38/14. W tej sytuacji należy stwierdzić, że skarżący nie posiadał legitymacji skargowej w rzeczonej sprawie, a to skutkuje orzeczeniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy ppsa.o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzeknie w odrębnym postanowieniu.