II SAB/Ol 179/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych do rozpoznania wniosku skarżącego przedsiębiorstwa o udzielenie informacji publicznej; 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ nie wymierza organowi grzywny; 4/ zasądza od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych na rzecz skarżącego przedsiębiorstwa kwotę 357zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 29 września 2014r. Przedsiębiorstwo A zwróciło się za pośrednictwem pełnomocnika do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w A o udzielenie informacji publicznej w zakresie czy wymienionym poniżej osobom, tj.: "[...]" dokonano umorzenia jakichkolwiek zobowiązań należnych wobec Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w A, a jeśli tak to jakich należności dotyczyło umorzenie, za jaki okres oraz na jakiej podstawie dokonano umorzenia wierzytelności Agencji Nieruchomości Rolnych wobec wskazanych osób. Pismem z dnia 15 października 2014r., zaadresowanym i skierowanym do pełnomocnika wnioskodawcy, główny księgowy ANR Oddział Terenowy w A odmówił wnioskodawcy udzielenia żądanych informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Następnie pismem z dnia 26 listopada 2014r. Przedsiębiorstwo A wywiodło skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych w A. Strona skarżąca zwróciła się o zobowiązanie Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych w A do udzielenia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 29 września 2014r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Dyrektorowi Agencji Nieruchomości Rolnych w A zarzucono naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, wyrażające się w braku wydania decyzji administracyjnej zgodnie z dyspozycją ww. normy prawnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział w A wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że jego pismo z dnia 15 października 2014r. spełnia wymogi decyzji administracyjnej. Ponadto podniesiono, że udostępnienie informacji określonych we wniosku strony stanowiłoby naruszenie prywatności osób w nim wskazanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Ich właściwość w powyższym zakresie dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucyjne prawo dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej realizuje ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 j.t.). Zawarto w niej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, a także wskazano, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Dodać należy, że przepisy powołanej ustawy znajdują zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy). Powyższa regulacja oznacza, że adresatem obowiązku udostępnienia takiej informacji może być każdy podmiot, który dysponuje majątkiem publicznym. Jak wynika zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 z późn. zm.) Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną, której w świetle art. 6 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy powierzono zadania w zakresie restrukturyzacji oraz prywatyzacji mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze, obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa użytkowanymi na cele rolne, administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne, zabezpieczenia majątku Skarbu Państwa. Agencja jest podmiotem, którego ustawodawca wprost nie wymienia w art. 4 u.d.i.p. Ten sam przepis wymienia jednak - jako obowiązany do udzielania informacji publicznej, podmiot reprezentujący państwową osobę prawną. Mając na uwadze, że Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych reprezentuje Agencję to nie budzi wątpliwości, że podmiot, któremu bezczynność zarzucono w niniejszej sprawie, czyli Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy, jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo to, zgodnie z ust. 2, podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Skutkiem przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 21). Na gruncie niniejszej sprawy podmiot zobowiązany pismem z dnia 15 października 2014r. odmówił wnioskodawcy udzielenia żądanych informacji powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W pierwszej kolejności należy rozważyć formę prawną odmowy udzielenia stronie wnioskowanej przez nią informacji publicznej, a więc należy zweryfikować czy odmowa taka spełnia wymogi decyzji administracyjnej. W tym kontekście zasadne jest przytoczenie treści art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Stosownie zaś do § 3 przytoczonego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem pismo z dnia 15 października 2014r. Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w A, nie zawiera podstawowych elementów, które pozwalałyby uznać je za decyzję administracyjną. Przede wszystkim nie została w nim prawidłowo oznaczona strona postępowania. Pełnomocnik skarżącej spółki nie jest bowiem stroną postępowania. Do niego powinna być oczywiście kierowana korespondencja ale nie on jest adresatem decyzji. Ponadto poważne wątpliwości budzi kwestia umocowania głównego księgowego do udzielania informacji publicznej w imieniu Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w A. Z akt sprawy nie wynika czy główny księgowy posiada stosowne pełnomocnictwo we wspomnianym zakresie. Rzeczone pismo nie zawiera również pouczenia co do terminu i trybu zaskarżenia decyzji. Ponadto wspomniane pismo podmiotu zobowiązanego nie posiada żadnego uzasadnienia. Brak jest więc jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Organ wskazał jedynie ogólnikowo na art. 5 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, zupełnie nie odnosząc go do wniosku strony. Lakoniczne zaś wyjaśnienie przyczyn odmowy udzielenia informacji w odpowiedzi na skargę, nie konwaliduje spornego pisma z dnia 15 października 2014r. i w żadnym razie nie stanowi o zakwalifikowaniu go jako decyzji. Niewątpliwie bowiem w ocenie Sądu wspomniane pismo z dnia 15 października 2014r. nie spełnia podstawowych wymogów przewidzianych dla decyzji administracyjnej, nie ma ono zatem waloru takiego rozstrzygnięcia. Tym samym żądanie strony skarżącej nie zostało rozpatrzone zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, organ winien rozpoznać wniosek strony skarżącej w trybie przewidzianym przepisami wspomnianej wyżej ustawy, mając na uwadze wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku i zobowiązał Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy do rozpoznania wniosku skarżącego przedsiębiorstwa o udzielenie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ nie zignorował wniosku strony i choć rozpoznał go nieprawidłowo, to nie można uznać, by w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Z tego też powodu orzeczono w pkt 3 o niewymierzeniu organowi grzywny. O kosztach orzeczono w pkt 4 na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego, obejmujące wpis od skargi i koszty zastępstwa prawnego.