II SAB/Ol 182/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015r. sprawy ze skargi M. Sz. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w udostępnieniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do procesowego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]"., w zakresie punktu 3 i 5, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego M. Sz. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 14 października 2014 r. M.S., działając na podstawie art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o udostępnienie informacji w zakresie: 1. Liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Miasta na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku; 2. Imion i nazwisk kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Miasta, w tym skarbnika i sekretarza Gminy, z podaniem wykształcenia, a w przypadku wykształcenia wyższego kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na kierowanym stanowisku; 3. Wysokość nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu pracownikowi Urzędu Miasta od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika; 4. Listy podróży zagranicznych Burmistrza i innych pracowników Urzędu Miasta finansowanych ze środków publicznych, od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztu; 5. Wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku; 6. Liczby skarg złożonych na działalność Burmistrza w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg. Wnioskodawca wskazał, iż wnosi o przekazanie informacji za pośrednictwem ePUAP. Pismem z dnia [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Zastępca Burmistrza przedstawił odpowiedź na wskazane zapytania, przy czym w odniesieniu do pytania nr 3 i 5 wniosku nie została udzielona informacja. Wyjaśniono, że w zakresie informacji dotyczącej nagród otrzymywanych przez pracowników Urzędu Miejskiego nie pełniących funkcji publicznych żądana informacja nie dotyczy udzielenia informacji publicznej. Żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumienie art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy ono informacji publicznej także z tej przyczyny, że chodzi o informację ad personam tj. informację odniesionej do wskazanych z imienia i nazwiska pracowników urzędu. Ponieważ nagroda pracownika samorządowego jest składnikiem wynagrodzenia należało również uwzględnić okoliczność, że pracodawca stosownie do art. 11 (1) Kodeksu pracy obowiązany jest szanować dobra osobiste pracownika, którym jest wynagrodzenie pracownicze podlegające ochronie określonej w art. 23 i art. 24 Kodeksu pracy - uchwała 7 sędziów SN z dnia 6 lipca 1993 r. sygn. I PZP 28/93. Nadto informacje dotyczące nagród poszczególnych pracowników stanowią także ich dane osobowe i podlegają ochronie w zakresie ich przetwarzania. Odnośnie zaś odpowiedzi na pyt. 5 stwierdzono, iż aby dokument w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej mógł podlegać udostępnieniu musi posiadać cechy dokumentu urzędowego. Tym samym skany prawomocnych wyroków i postępowań w sprawach, w których Gmina uczestniczyła nie mogą być udostępniane w tym trybie. W dniu 5 listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła (za pośrednictwem organu) skarga M.S., reprezentowanego przez adwokata K.S., na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jego pkt 3 i 5 . Wniesiono o: 1) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym - art. 119 pkt 2 ppsa., 2) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów - art. 106 § 3 ppsa., 3) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 3 i 5 wniosku, w terminie siedmiu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku - art. 149 § 1 ppsa., 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych -art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa.. W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z 14 października 2014 r. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy, za pośrednictwem ePUAP o udostępnienie informacji publicznej. W dniu [...] organ przekazał odpowiedzi na wniosek, jednakże do chwili wystąpienia ze skargą nie została udzielona informacja na zapytanie zamieszczone w pkt 3 i 5 wniosku. Nie udzielono zatem stronie odpowiedzi na skierowany wniosek, gdyż w zakreślonym obszarze, do chwili obecnej organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p, czym naruszył 14-dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na rozpatrzenie wniosku. Podkreślono, iż prawo skierowania skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej nie uzależnia jej wniesiona od konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, co sprzyja szybkości rozpoznania wniosku o udzielenie informacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie oraz oddalenie wniosku o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] wskazując, że udzielenie informacji w zakresie pkt 3 oraz pkt 5 wniosku wymagało przetworzenia danych, co stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga wykazania, iż żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wyjaśniono, że skarżący w swoim wniosku nie przedstawił takiej argumentacji, a to nie obligowało organu ani do udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też do wydania decyzji o odmowie jej udzielenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rzeczonej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec tego, aby móc skutecznie zarzucać organowi bezczynność należy wpierw stwierdzić, czy na takim organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego w nakazanym prawem terminie organ nie wypełnia. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wojewódzki sąd administracyjny prowadząc postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej powinien zanim wyda orzeczenie zbadać prawidłowość złożenia skargi do sądu, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz istnienie lub nieistnienie stanu bezczynności. Odnośnie prawidłowości złożenia skargi w zakresie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej należy przytoczyć ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. I OSK 667/11, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. I OSK 1048/11, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 401/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) zwanej dalej: u.d.i.p. Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu. Możliwość wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego przewiduje, jak wyżej wskazano art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 ustawy ppsa. Przy czym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Podnieść także należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. IV SA/Wr 66/09). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że przedmiotem jej jest bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej, do której doszło w efekcie zainicjowanego wnioskiem z 14 października 2014 r. żądania udostepnienia określonych w pkt 3 i 5 informacji dotyczących: wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu pracownikowi Urzędu Miasta od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika oraz wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia - alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku. Wobec pierwotnego stanowiska organu, że informacja w zakreślonym wyżej obszarze nie stanowi informacji publicznej należy w pierwszej kolejności odnieść się do tego stanowiska i stwierdzić, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 782, ze zm) reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, na podstawie którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy, wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna odnosi się do faktów, co wynika jednoznacznie z art. 6 u.d.i.p., nie zaś do przyczyn lub skutków określonych działań władz czy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn.. II SA 4059/2, dostępny CBOSA). Z art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika natomiast, kto jest zobowiązany do udostępnienia takiej informacji i z ust. 1 pkt 4 tego przepisu wynika, że w szczególności obowiązanym do udostępnienia takiej informacji są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, przy czym jak wynika z ustępu 3 tego przepisu podmioty te są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej będąc w posiadaniu takich informacji. Nadto informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą). Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust.1, że przysługuje ona każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 ust.1 i art. 13 sposoby jego realizacji. W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę skarżący wystąpił do Burmistrza, a zatem organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina R. o udostępnienie informacji publicznej związanej z wynagradzaniem jej pracowników w postaci premii i nagród za wskazany okres czasu oraz o udostępnienie wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień sądowych. Przykładowy katalog spraw stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują, czy też taką informację publiczną stanowi informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu okoliczność, że informacje, o które wystąpił skarżący w zakresie pkt 3 i 5, wbrew pierwotnemu stanowisku organu, stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą kwestii związanych z majątkiem publicznym, w zakresie zasad jego rozdysponowywania i gospodarowania. Natomiast zupełnie odrębną pozostaje kwestia, czy żądana informacja publiczna może być udostępniona, czy też nie z uwagi na chronione określone dobra, np. wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tj. prawo do prywatności osoby fizycznej. Jednakże, co do zasady w takim przypadku, na co słusznie wskazuje skarżący, organ winien podjąć określone działanie wynikające z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Także sama informacja, o którą wystąpiła strona ma charakter informacji publicznej. Jednakże jak wskazano wyżej organowi, że uznanie określonej informacji za informację publiczną nie przesądza jeszcze o bezwzględnym obowiązku udostępnienia takiej informacji. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy - ust. 2 tego przepisu. Jednakże organ oceniając, czy określona informacja publiczna może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 winien zwrócić uwagę, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W rozpoznawanej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji mimo, że stanowiła ona informację publiczną wobec czego Sąd skargę dotyczącą bezczynności organu uznał za zasadną. Natomiast odnośnie stanowiska przedstawionego w skardze, iż wnioskowana informacja stanowiła informację przetworzoną w stosunku do której strona ma obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, pozostaje wyjaśnić, że w takim przypadku, gdy organ uważa, iż określona informacja dotyczy informacji przetworzonej winien, o tym fakcie stronę poinformować, tak aby miała ona możliwość wykazanie tego szczególnie istotnego interesu publicznego. Zaniechanie działania w tym zakresie nie może uzasadniać pozostawania organu w bezczynności, co do udzielenia ewentualnie takiej informacji. Wobec powyższego stosownie do art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd nie dopatrzył się nadto w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, gdyż jak wynika z przedstawionej argumentacji postawa organu nie wynikała ze złej woli lecz nieświadomości, co do konieczności podjęcia działań procesowych. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu, który dopuścił się bezczynności w sprawie, uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową, orzeczono w pkt 3 stosownie do art. 200 ustawy ppsa., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie zaś do zapisu art. 205 § 2 ustawy ppsa. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.