II SAB/Ol 19/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi A.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu w sprawie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. A. Z. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu w sprawie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. A. Z. podniósł w treści skargi, że pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. wniesionym osobiście i dostarczonym organowi przez skarżącego w dniu 30 grudnia 2013 r., skarżący wystąpił z żądaniem prawnym określonym w art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy o pozbawienie na własny wiosek statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 grudnia 2013 r., celem podjęcia przez ww. organ administracyjny postępowania administracyjnego z dniem 30 grudnia 2013 r. w sprawie ww. wniosku i wydania przez organ z dniem "[...]" decyzji administracyjnej o jakiej mowa w art. 104 § 1 i 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pozbawiającej skarżącego na jego wniosek statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 grudnia 2013 r., który to status nabył skarżący na swój wniosek z dniem 4 października 2011 r. Uzasadnione powody wniosku i przyczyny prawne oraz faktyczne zasadności swoich żądań skarżący przedstawił we wniosku z dnia 30 grudnia 2013 r., do którego to wniosku i tam zakreślonego prawnie żądania ww. organ nie ustosunkował się merytorycznie do dnia wniesienia skargi mimo istnienia w tym zakresie obowiązków i nakazów już z dniem i od dnia wpływu wniosku. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Starosty Powiatu A do natychmiastowego z dniem wydania wyroku zakończenia przedmiotu sprawy zakreślonej ww. wnioskiem strony skarżącej z dnia 30 grudnia 2013r. oraz wydania aktu administracyjnego odpowiadającego prawu i z nim zgodnego o jakim mowa w art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bądź aktu prawa o odmowie jego wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie, że ww. organ naruszył uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa o jakich mowa w art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z jego rażącym naruszeniem art. 12 § 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. na skutek art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. do nakazu i obowiązku podjęcia działań w zakresie ww. sprawy w tym w ustawowym terminie i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez Starostę Powiatu A z powodu powyższych naruszeń prawa oraz czy w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub naruszeniem prawa; 3. wymierzenie na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. ww. organowi grzywny do jej górnej granicy w wysokości 36517,20 zł. określonej art. 154 § 6, na zasadzie i z powodów przesłanek z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a.; 4. zasądzenie od ww. organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Działający z upoważnienia Starosty Powiatu A Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy wskazał, że A. Z. jako osoba bezrobotna zarejestrowana bez prawa do zasiłku zgłosił się do Urzędu w dniu 30 grudnia 2013 r. i zażądał sporządzenie protokołu z jego wizyty w Urzędzie i wniesienia do protokołu, iż chce wyrejestrować się z ewidencji osób bezrobotnych dniem 30 grudnia 2013 r. na własny wniosek. Po czym złożył wniosek o pozbawienie statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 grudnia 2013 r. wystosowany na mocy art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Starosta Powiatu A na tej podstawie, bez zbędnej zwłoki, wszczął postępowanie administracyjne, o czym poinformował A. Z. zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2014 r. Przesyłka polecona, adresowana do w/w, zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 8 stycznia 2014 r., natomiast odebrana przez A. Z. w dniu 21 stycznia 2014 r. W dniu 3 stycznia 2014 r. do organu wpłynęło wezwanie A. Z. do zaprzestania uporczywej przewlekłości w postępowaniu i do natychmiastowego zaprzestania bezprawnych naruszeń prawa. Skarżący powołał się na art. 12 § 1 i § 2 oraz na art. 6 i 7 k.p.a. Starosta Powiatu A w odpowiedzi na w/w wezwanie pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. poinformował A. Z., że nie dopatrzył się w działaniu Urzędu Pracy uporczywej przewlekłości w postępowaniu i bezprawnego naruszenia prawa określonego w art. 12, art. 6 i art. 7 k.p.a. Wyjaśnił jednocześnie, że na dzień złożenia przez w/w wniosku o pozbawienie statusu osoby bezrobotnej od dnia 30 grudnia 2013 r. Urząd prowadził już jedno postępowanie, dotyczące utraty przez A. Z. statusu osoby bezrobotnej od dnia 3 grudnia 2013 r. z powodu niestawiennictwa w wyznaczonym terminie i nie powiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zawiadomieniem z dnia 11 grudnia 2013 r., odebranym osobiście w dniu 27 grudnia 2013 r. Starosta Powiatu poinformował A. Z. o tym fakcie i w/w miał prawo, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., wypowiedzieć się w tej sprawie i zgłaszać żądania w terminie 7 dni od dnia odebrania tego zawiadomienia. A. Z. w terminie tym złożył jednak wniosek wystosowany na mocy art. 241, w związku z art. 10 k.p.a. (data wpływu do organu 3 stycznia 2014r.). W odpowiedzi na wniosek organ poinformował A. Z., że w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie wypowiedział się w indywidualnej sprawie dotyczącej jego niestawiennictwa w organie w dniu 3 grudnia 2013 r., a wniosek oparty na art. 241 k.p.a. dotyczy spraw ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności oraz lepszego zaspokojenia potrzeb ludzkości. Po upływie terminu wskazanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Starosta Powiatu A decyzją z dnia "[...]" orzekł o utracie przez A. Z. statusu osoby bezrobotnej od dnia 3 grudnia 2013 r., z powodu nie zgłoszenia się w wyznaczonym terminie i nie powiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Decyzję A. Z. odebrał osobiście w dniu 27 stycznia 2014 r. i w dniu 10 lutego 2014 r. złożył od niej odwołanie do Wojewody. W dniu 24 stycznia 2014 r. wpłynęło następne wezwani A. Z. do zaprzestania uporczywej przewlekłości i bezczynności w postępowaniu w zakresie wniosku strony z dnia 30 grudnia 2013 r. i do natychmiastowego zaprzestania bezprawnych naruszeń prawa. W odpowiedzi na wezwanie organ wyjaśnił A. Z., że pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. szczegółowo poinformował w/w o działaniach jakie urząd podjął w sprawie złożonego w dniu 30 grudnia 2013 r. wniosku o pozbawienie statusu osoby bezrobotnej. A. Z. złożył również do Wojewody zażalenie na bezprawne działanie Starosty Powiatu, reprezentowanego przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, w zakresie wniosku strony złożonego w dniu 30 grudnia 2013 r. o pozbawienie na własny wniosek statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 grudnia 2013 r. Starosta Powiatu podniósł, że w związku z trwającym postępowaniem wszczętym z urzędu, w sprawie utraty przez A. Z. statusu osoby bezrobotnej od dnia 3 grudnia 2013 r. z powodu niezgłoszenia się A. z. w wyznaczonym terminie i nie powiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, nie mógł w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. zakończyć postępowania wszczętego na wniosek strony w dniu 30 grudnia 2013 r. W związku z powyższym zawiadomieniem z dnia 31 stycznia Starosta Powiatu poinformował A. Z., że postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej od dnia 30 grudnia 2013 r. na własny wniosek, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 6 cyt. ustawy nie może zostać zakończone w ustawowym terminie i przedłużył termin wydania decyzji w w/w sprawie do dnia 28 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje jednak tylko orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. zwanej dalej: ustawą p.p.s.a.), jak również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu A w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. Z. w sprawie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontrola sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej w sposób przewlekły prowadzi postępowanie. Z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 kpa. Jeżeli sprawy nie można załatwić w ww. terminach, organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy - art. 36 § 1 kpa. Przyjąć należy, że stan "bezczynności" organu ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów k.p.a., dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 59/13, LEX nr 1390448, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 95/12, LEX nr 1377339, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy czym wskazać należy, że w uchwale NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) przyjęto, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że w razie umorzenia postępowania skarżący ma możność ubiegania się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. Natomiast, w przypadku oddalenia skargi skarżący pozbawiony byłby tej możliwości. Przytoczona uchwała dotyczy wprawdzie bezczynności organu, niemniej jednak ze względu na niejasność regulacji ustawowych i podobieństwo uregulowań dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przyjąć należy, że wskazówki płynące z tej uchwały winny mieć zastosowanie do oceny czy organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Z akt sprawy niniejszej nie wynika wprawdzie, by na dzień wydania wyroku organ sprawę załatwił wydając decyzję, którą orzekłby o roszczeniach skarżącego. Niemniej jednak w ocenie Sądu nie można przyjąć, że organ prowadził w sposób przewlekły postępowanie w dacie wniesienia skargi przez skarżącego, tj. w dniu 24 stycznia 2014 r. Organ bowiem po wniesieniu przez skarżącego wniosku z dnia 30 grudnia 2013 r. o wyrejestrowanie z ewidencji osób bezrobotnych z tym dniem, w dniu 3 stycznia 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne, informując o tym skarżącego. Następnie zaś organ informował skarżącego o podejmowanych działaniach w sprawie wszczętej z wniosku skarżącego. W sprawie najistotniejsze jest jednak to, że na dzień wniesienia skargi (24 stycznia 2014 r.) organowi nie można przypisać przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym dniu nie upłynął jeszcze bowiem termin wynikający z art. 35 § 1 k.p.a. do załatwienia sprawy. Organ zaś wszczął postępowanie informując skarżącego o braku możliwości wydania decyzji załatwiającej jego wniosek z dnia 30 grudnia 2013 r. Trudno też przyjąć, że organ bezzasadnie przedłużył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 30 grudnia 2013 r., skoro już prowadził jedno wcześniej wszczęte postępowanie dotyczące pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Skoro więc organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły w dacie wniesienia skargi, to zgodnie z poglądem wyrażonym w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga winna zostać oddalona. Wobec braku podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, Sąd stosownie do postanowień art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.